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潘家华:多哈气候谈判与中国低碳发展之路

发表于 xiameng

    12月8日,联合国气候变化框架公约第18次缔约方会议在多哈艰难落下帷幕。针对多哈联合国气候大会谈判结果以及中国应对气候变化应采取的行动措施等一系列问题,本刊记者日前对刚从多哈联合国气候大会归来的中国社会科学院城市发展与环境研究所所长、2012年《气候变化绿皮书》主要编者之一潘家华进行了专访。

    承前启后 艰难前行

    记者:《京都议定书》第一承诺期即将执行期满,多哈联合国气候大会作为该承诺期内最后一次缔约方大会,是一次承上启下的会议,需要规划未来的谈判进程,多哈会议是否达到了这样的效果?

    潘家华:2012年12月8日晚,经过连续36小时的艰难冲刺,联合国气候变化框架公约第18次缔约方会议在卡塔尔首都多哈画上句号。这是一次具有里程碑意义的会议,其重要性在于承前启后,关闭5年前启动的巴厘路线图进程,开启旨在2015年达成所有缔约方均参与的新的协议谈判。尽管在最后时刻部分缔约方仍有诉求寻求表达,但会议主席闪电般果断落锤,在与会代表的掌声或错愕中达成协议。 

    之所以说多哈联合国气候大会承前,在于此次会议终结了巴厘路线图启动的“京都议定书第二承诺期”和“长期合作行动”的“双轨”谈判。京都轨道的结果好于预期:确立了有法律约束力的第二承诺期,自2013年元月1日开始,而且截止时间定在2020年,而不是一些国家所坚持的2015年。涵盖清洁发展机制和排放贸易的京都市场手段2013年仍可继续。关于长期合作行动的谈判,再次确认控制2℃升温目标,艰难的资金问题解决方案初见端倪:发达国家重申到2020年每年筹集1000亿美元支持发展中国家适应和减排、2013—2015年间筹措不低于2010—2012年间300亿美元快速启动资金的承诺。德、英、法、丹麦、瑞典和欧盟宣布2015年前出资60亿美元。 

    之所以说多哈联合国气候大会启后,是因为此次会议制定了2015年全球气候变化协议和提高2020年前减排目标的时间表。2013年举办一系列为寻求新协议提高减排目标做准备的各种会议;2014年3月1日前各国提交方案和减排目标;2014年底前谈判达成2015年协议案文;2015年达成协议。为此,联合国秘书长潘基文承诺在2014年召开世界首脑会议,提升各方减排温室气体的政治意愿。

    记者:多哈联合国气候大会也留下了一些缺憾,在接下来的气候谈判中还需要关注哪些议题?

    潘家华:多哈联合国气候大会是一次成功的会议,但也留下了许多缺憾。参与第二承诺期的发达国家的减排目标未能确定,只能等到2014年再确定是否提高;没有参与第二承诺期的发达国家,需要在公约下做出与在京都议定书第二承诺期减排目标具有可比性的减排目标承诺。即发达国家一起,不论是否参与第二承诺期,需要在1990年排放水平基础上减排25%~40%。参与第二承诺期的发达国家没能达到这一水平,而没有参与第二承诺期的发达国家,更没有做出明确的减排承诺。

    建立有效的国际合作减排机制离不开低成本的气候友好技术的分享机制,更离不开高效的资金供给和保障机制。在多哈联合国气候大会上,资金虽有进展,但是仅欧盟给出了具体出资数额,即到2015年总额60亿美元,而按哥本哈根协议的约定,发达国家需要在2010—2012三年时间筹资300亿快速启动资金,可见只是杯水车薪;而到2020年达到每年1000亿美元的资金额度,在很大程度上还是“画饼”。更需要注意的是,也给“巴厘路线图”留下了尾巴:巴厘路线图授权谈判的目标涵盖2020年,只规定发国家减排义务,发展中国家只采取减排行动,不设减排目标。也就是说,2020年的减排目标不应该在新协议中再予谈判。但是,2015年的全球协议,还要谈判2020年目标,而且涵盖所有缔约方,既包括发达国家,也包括发展中国家。关于2015年的协议,其法律形式仍然存在有法律约束力的议定书、其他法律文件或商定的结果三种备选方案。 

    多哈谈判,历经艰辛,虽不尽圆满,但也算修成正果。全球保护气候的航船,在浅滩、暗礁、湍流中,向着控制2℃升温的目标,艰难而稳步地前行。

    中国在气候谈判中承受压力加大

    记者:中国目前尚处于快速工业化和城市化阶段,与此同时,国际社会对于中国参与德班平台谈判存在相对较高的预期。在气候谈判进程中,中国承受了怎样的压力?在此次谈判中中国发挥了怎样的作用?

    潘家华:控制温室气体排放、减少能源使用不仅是中国应对气候变化的重要工作,同时也是保障能源安全、减少污染物排放的重要措施。中国即便是在没有国际协议约束的情况下,也有意愿开展自愿性减排活动。通过实施第十一个五年计划,中国单位GDP能源强度下降19.1%,实现温室气体减排约15亿吨。中国一直积极和建设性地参与国际气候谈判,但当前社会经济依然面临着一系列挑战。

    近年来,中国经济的快速发展、排放总量在全球份额中不断攀升,以及拥有巨量的外汇储备这些事实被国际媒体放大,在部分国家鼓动下,国际社会对我国承担更多减排责任的要求越来越多。这些要求没有顾及中国经济发展的惯性、脱贫和改善民生对温室气体排放的刚性需求,也不考虑以上所分析的中国实现温室气体减排的挑战和困难。 

    中国的基本国情和所处发展阶段的特征,使其在应对气候变化领域面临比发达国家更为严峻的挑战。满足部分国家对中国不切实际的减排预期,将可能成为阻碍中国社会经济正常发展的不可承受之重。 

    发达国家由于金融危机和主权债务等问题困扰,经济增长乏力,能源消费和温室气体排放稳中趋降。与之形成强烈对比的,是新兴发展中国家经济快速增长,能源消费和温室气体排放大幅增加。这就使得当前的经济和排放格局与公约谈判之初的1990年发生了巨大变化。与此同时,部分欠发达国家和小岛国家,境况几乎没有大的改观。因而,发达国家认为包括中国在内的新兴经济体已经“毕业”,不再是发展中国家,需要承担量化减排义务,需要提供资金;而欠发达国家也在一定程度上认同发达国家对新兴经济体的定位。这就使得中国在气候谈判中一方面要坚持共同但有区别的责任原则,维护发展中国家的团结和整体利益,另一方面,也要认真听取和考虑欠发达国家的实际利益诉求。

    在多哈谈判中,中国代表团表现出原则性和灵活性,助推了会议成果的取得。巴厘路线图必须要有一个结果:中国与其他发展中国家一起努力推动,使得京都议定书第二承诺期得以通过;对于发达国家大打折扣的资金援助承诺和2015年协议中关于涵盖2020年“适用于所有缔约方”的减排承诺,表现出良好的合作意愿。而且,中国在南南合作中表现出的资金与技术合作强度,也得到了多数发展中国家的赞赏。

    但是我们也要看到,2015年协议的谈判,中国既面临国内社会经济发展惯性的制约,也面临国际社会高预期产生的强大减排压力,满足国际社会高预期与避免国内社会经济发展约束可能给中国造成两难境地。

    记者:作为一个发展中大国,中国目前在控制温室气体排放领域还面临哪些主要的挑战?

    潘家华:中国目前还面临着工业化与转移排放、能源结构调整等问题。在多哈联合国气候大会召开前夕,中国社会科学院城市发展与环境研究所联合中国气象局国家气候中心联合发布了2012年《气候变化绿皮书》。结合中国的实际情况,我们在《绿皮书》中指出,中国在以下方面依然面临着主要挑战。

    社会经济发展水平尚待提升。中国目前还处于较低水平的经济发展阶段。2010年,全国人均国内生产总值(GDP)是4430美元,仅为世界平均水平的1/3。而且,中国地区间的经济发展程度差异非常显著。城乡居民收入差距也很大,2010年城镇居民的人均可支配收入为2822美元,而农村居民为874美元,仅达到了前者的31%。此外,消除贫困依然是中国面临的一个巨大挑战。到2010年底,中国农村地区人均年纯收入低于1196元(178美元)的贫困人口数量为2688万人。

    城市化导致排放快速增长。我国正处于快速城市化阶段,城市化率由2000年的31.9%增长到2011年的51.3%,12年间增长19.4个百分点。根据发达国家的经验,一个成熟的工业经济体的城市化率至少要达到70%左右。按照目前每年大概1%的城市化率增长,中国也要在2030年左右才能完成城市化进程。据相关数据推算,城镇居民人均能源消费水平是农村居民的1.8倍。城市化水平的加快将不可避免地导致能源消费增长。因此,城市化以及城市化导致的收入差距将必然促进能源消费总量不断提高。

    工业化与转移排放。改革开放以来的30多年里,中国年均经济增长率达10%,处于由劳动密集向资本密集型转变的工业化进程中。2011年,中国的粗钢产量达6.83亿吨,水泥产量达到了20.6亿吨,占全球总量的50%左右。2011年出口占GDP总量的26%,其中较高比例的中间加工品和消费品都运往发达国家市场。在当前统计规则下,由于这些出口商品的生产过程发生在中国境内,其碳排放量被完全归因于中国。研究指出,2006年中国出口商品导致的能源消费占当年能源总消费量的25.5%,承接了大量转移排放。中国作为世界工厂的情况在一段时间内还不太可能改变。因此,中国在减排方面将面临巨大挑战。

    资源禀赋和能源结构难以调整。与很多发达国家相比,中国对于煤炭的依赖程度还很高。2011年煤炭在能源消费总量中占到了70%,超过世界平均水平的30%。石油和天然气分别占总能源消费总量的18%和5%,核能和包括水电在内的其他可再生能源仅占7.4%左右,远低于法国的39.1%和世界平均水平的12.1%。煤炭目前仍是中国的主要能源,以煤炭为主的能源消费模式未来短期内也不太可能发生改变。中国的资源禀赋很大程度上限制了降低单位GDP能耗碳强度的能力。包括能源技术专利在内的高技术的缺乏,导致了新能源开发的投资和经营成本高。

    技术锁定效应导致的低效率。在能源开发、供应和转换、传送和配置、工业生产和其他终端消费的技术领域,中国与发达国家相比还存在较大差距。中国能源效率低于发达国家10%左右,单位高耗能产品的能耗水平高于国际先进水平40%左右。由于中国正在能源、交通和建筑等领域进行大规模基础设施建设,低效率技术的使用将导致技术锁定效应,使中国在未来可能继续保持低效率的能源消费模式,这对中国应对气候变化和降低温室气体排放构成了挑战。

    党的十八大明确提出到2020年国内生产总值和人均收入翻一番的目标,意味着GDP增长速度需要保持在每年7.2%以上。按照目前的能源消费弹性系数,每年能源消费增长需要保持年均4%左右的水平。考虑到加大可再生能源和核能发展力度,温室气体排放年均增速有可能达到3%。这一简单的匡算表明,到2020年,我国二氧化碳排放总量还可能增加1/4左右。这也是十八大报告强调将生态文明建设放在突出地位,并将其融入到经济、政治、文化和社会建设的各方面和全过程的原因。中国需要低碳发展,绿色发展,循环发展。通过生态文明建设,中国的发展完全可以为全球应对气候变化做出贡献,并在一些方面为世界低碳发展探出一条新路。

    气候变化对全球和中国的持续影响

    记者:请介绍气候变化已对全球和中国造成了哪些影响?

    潘家华:2011年出版的政府间气候变化专门委员会特别报告《管理极端事件和灾害风险——推进气候保护适应特别报告》的综合结果表明,在不同温室气体浓度不断增加的情况下,未来全球极暖事件出现的频率和幅度将会增加,热浪持续时间、频率和强度都将增加,许多地区的强降水频率或强降水占总雨量的比例可能会增加。暴雨的增加将使得一些流域或地区局地的洪涝增加,同时,热浪、冰川退缩或多年冻土退化将使洪水滑坡事件增加。

    自1951年以来,中国出现高温、低温、强降水、干旱、台风等极端天气气候事件的频率和强度都发生了变化。强降水事件在长江中下游、东南和西部地区有所增多、增强;全国范围小雨频率明显减少;气象干旱面积呈增加趋势,其中华北和东北地区较为明显;冷夜、冷昼和寒潮、霜冻日数减少,暖夜、暖昼日数增加。 

    记者:极端事件变化未来可能给全球和中国带来哪些风险?我们应该如何适应未来极端气候事件的变化,并对灾害风险进行管理?

    潘家华:《绿皮书》中收录的分析利用IPCC第五次评估报告的全球气候模式模拟结果表明,在新的温室气体排放情景下,不断变化的气候将导致全球和中国极端天气与气候事件在频率、强度、空间分布、持续时间上发生较大变化,这些变化的叠加效应可能导致前所未有的极端天气和气候事件,越来越多的人和设施暴露在极端气候下的可能性越来越大,灾害风险将持续增加。气候灾害的增加将放大贫困地区和经济发达地区之间的风险不均,严重加大贫困地区的损失,并使其灾后恢复能力受到影响。

    极端气候是影响灾害风险的因子之一,将对与气候变化密切相关的水利、农业、林业、健康和旅游业等行业产生更大的影响。针对极端气候事件来说,受影响程度大小将极大地取决于某个区域的暴露度和脆弱度,比如,由于暴露的人口和经济设施越来越多,与天气和气候变化相关的灾害带来的损失会增加。城市化和社会经济状况的变化对极端气候的脆弱度和暴露度也会产生一些影响。比如,在沿海地区,日益增长的城市居民区影响了天然的沿海生态系统有效应对极端气候事件的能力,使其脆弱度增加。频繁的洪灾将破坏城市及粮食生产,从而影响食品安全,加剧贫困地区的贫困状况。 

    未来极端气候事件的变化对国家灾害风险管理提出了挑战,需要通过改变应变能力、应对能力和适应能力,来适应动态变化的极端事件。如在地方、国家等不同层面建立风险分担和转移机制,通过提供融资手段的方式提高对极端事件的应变能力。

    中国实现低碳发展需要多措并举

    记者:中国今后一段时间内将继续推进工业化、城镇化进程,实现低碳发展任重而道远,应该如何进一步完善相关政策?

    潘家华:长期以来的以“高投入、高能耗、高排放、高污染”为特征的粗放型经济增长模式,给中国经济持续、健康发展带来了资源与环境压力。中国目前煤炭、石油等能源消费总量已居世界前列,今后资源能源需求量仍将可能呈上升趋势。传统经济增长模式已难以适应可持续发展的要求,实现低碳转型是未来我国实现经济可持续发展的必然选择。

    党的十八大明确了我国要在2020年建成小康社会,未来十年将是中国工业化、城镇化继续快速推进的阶段,提高能源利用效率,发展新能源与可再生能源,降低污染物排放,提高环境质量,逐步实现经济的低碳发展,显得至关重要。《绿皮书》指出,中国已经在财政投入、税收政策、金融政策等多方面形成对低碳经济发展的支持,推动了节能减排和低碳产业的发展。但同时也应看到,相对于每年逾万亿元的投资需求,中国要实现低碳发展任重而道远,有必要进一步完善相关政策。

    可以预期,在今后相当长的一段时间内,财政投入和财政补贴仍将是我国推动低碳发展的巨大杠杆,撬动巨额资金注入。与此同时,中国需要尽快制定支持低碳发展的公共融资的总体规划,发挥公共融资的杠杆作用;尽快制定发展低碳经济的中长期财政规划,增加对低碳产业投入;发挥财政政策的杠杆作用,大力构建绿色税制。

    税收优惠是财政政策中最有效的经济调控手段之一,实施税收优惠政策,能够引导生产者投入低碳技术研发和产业化,引导消费者建立低碳、环保、健康的生活理念和消费方式。中国需要在采取以下措施大力构建绿色税制:加快资源税改革,改变资源性产品低税负的现状,提高征税额度和扩展更多资源产品税种;加快推出环境税和碳税。亦可借鉴发达国家征收“气候变化税”经验,通过适时开征碳税、引导能耗大户自愿签订节能减排协议促进多元化、社会化低碳经济融资体制的建立;绿化与低碳增长相关的增值税、消费税、企业所得税、车船税等税种,缩小低碳产业与高能耗产业生产成本差距,促进低碳产业发展。

    记者:为了应对国际气候变化资金机制谈判新进展与新格局,我国应该如何构建多渠道、多层次的融资体系?

    潘家华:目前是中国实现低碳发展的一个关键时期,不仅要实现预定的节能和二氧化碳减排目标,还应该巩固低碳发展的基础。在国家大力推动节能减排和低碳产业发展的背景下,各级政府和企业已经积极行动起来,财政投入、绿色信贷及低碳产业投资都有显著增长。但中国在利用财政、金融和市场化工具支持低碳增长领域仍然处于起步阶段,需要不断探索,借鉴国际社会的先进经验和做法。

    充裕的资金是实现低碳转型的前提条件,实现向低碳经济的转型,需要建立多层次、多渠道的融资机制,其中公共融资机制是低碳转型的重要保障。中国需要建立绿色信贷支持低碳经济发展的长效机制,开发金融创新产品。积极利用民间资本,要继续放宽限制,鼓励民间资本参与低碳产业的投融资活动。

    市场建设是一项社会面广、技术要求高的系统工程,国际上相对成熟的欧盟碳交易体系已经运行近十年,至今还在不断完善,中国作为发展中国家,市场成熟度较低,建立碳交易市场面临很大挑战,需要结合中国国情,逐步探索基于碳市场的投融资模式,有序推进国内碳市场建设,逐步实现低碳转型。

    来源:《环境保护》2012年23期