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潘家华:公平获取可持续发展

发表于 xiameng

  摘要:可持续发展是当今在全球形成的共识,公平获取可持续发展对于发展中国家尤其是基础四国更加重要。积极应对气候变化是实现可持续发展的重要内容,但是,关于气候变化的谈判却十分艰难,基础四国为推进气候变化谈判、公平获取可持续发展做出很大努力。中国学者围绕气候问题和气候变化谈判开展了深入研究,并以气候变化绿皮书做了系列发布,为气候变化谈判提供了理论和方法上的支撑。为了总结我国学者在气候问题和气候变化谈判方面的研究成果,分析今后一定时期的研究趋势,我刊编辑特约潘家华研究员,就有关问题进行了访谈。

  本刊编辑:公平获取可持续发展应是应对气候变化国际合作的认知基础和基本原则。我国学者积极参与、深入分析,在学术和方法论层面贡献并引领了这一问题的研究,保护全球气候、维护发展权益,有力支撑了气候变化谈判进程。这一框架的提出,以您为首的中国社科院团队做了开创性的工作。您可否做一系统介绍?

  潘家华:中国社科院的研究团队基于人文发展基本需求碳排放的理论,在2003年“基本需求碳排放”的基础上,于2006年提出人均“历史碳存量”和“现实碳流量”的“碳标”方法,随后进一步发展演化为基于人均历史累积排放和保护全球气候的“碳预算方案”,并于2008年11月在美国哈佛大学及纽约华盛顿的一些智囊机构交流,在2008年12月的联合国波兹南会议上举办专题边会。

  表面上看,历史人均累积排放维护了发展中国家的权益,于发达国家较为不利。因而在2003年以后,基本需求、奢侈排放、碳存量的概念为发展中国家广为使用。2008年波兹南会议“碳预算”专题边会后,印度、印度尼西亚和第三世界网络等发展中国家的机构对这一方案的基本思路和方法表示认同。印度资源与能源研究所和第三世界网络提出了与碳预算类似的方案。

  然而,发达国家不仅对这一方案表示关注,而且还提出了类同方案。2008年11月,中国社科院团队在美国哈佛大学肯尼迪政府学院、华盛顿世界资源研究所等机构专题介绍碳预算方案,概念与方法构架得到原则肯定。2008年12月波兹南联合国气候会议“碳预算”专题边会,美国的“科学美国人”、路透社、英国BBC、法国世界报等西方主流媒体对这一方案进行了报道,给予了积极评价。2009年4月,国务院发展研究中心和中国社科院的学者在澳大利亚国立大学“澳中气候论坛”上,宣讲了“碳账户”和“碳预算”方案,得到了澳大利亚学术机构和媒体的基本肯定。

  2009年初,英国政府正式推出五年碳预算管理;2009年8月,德国气候变化顾问委员会正式提交“预算途径”,概念与方法基本类同于中国社科院“碳预算”方案。日本政府现内阁顾问、前首席气候变化谈判代表西村善,也提出了碳预算与全球排放贸易体系的思路。瑞典斯德哥尔摩环境研究院正式加盟德国气候变化顾问委员会,主张碳预算途径。

  2009年,国内学术界对气候变化与发展权益的关注日益升温,多家权威机构从不同视角提出人均累积排放的思路和方法。中国气象局国家气候中心的团队在强调历史责任的“巴西案文”的基础上,分析了人均历史累积排放对全球增温的贡献率,定量阐述了历史累积排放的责任区别。清华大学的研究团队,通过对“紧缩与趋同”方案的公平含义分析,提出了“发达国家须先低于人均,发展中国家先要高于人均,然后趋同”的概念。国务院发展研究中心的团队将人均历史累积排放按国别建立帐户,进行平衡管理。中国科学院的研究团队根据各国人均历史累积排放的实际情况,进行了“历史亏空”、“未来短缺”、“基本持衡”和“总体盈余”四类国家类别的划分。

  2010年5月,基础四国(中印巴西南非)部长会议在南非发表宣言,重申碳公平,要求基础四国专家就碳预算方案开展研究。根据部长会议的授权,基础四国专家于2010年9月首次聚首巴西里约,就碳公正问题展开交流。我作为中方专家,介绍了中国学者提出的预算方案,印度学者介绍了他们的碳预算方案;巴西和南非的专家也介绍了与中印学者提出的碳预算方案具有许多共性的历史责任和责任能力方案。经过2011年的共同努力,基础四国专家完成了以碳预算为主要特征的公平获取可持续发展报告,受到了基础四国部长会议的肯定和国际社会的广泛关注。

  本刊编辑:公平获取可持续发展,需要有一个碳预算总额。不仅是基础四国的专家,一些发达国家的专家,也提出了类似方案。各种方案是如何核算这一总额的?

  潘家华:对大气中可容纳温室气体的空间计算,类似对容器体积的测量,容器的长宽高应该是已知参数,不同的参数设置,所获得的体积是不同的。中国、德国和印度方案在计算全球可分配的碳预算总量时,采取了相同的方法但采用不同的参数,计算未来可能容纳温室气体排放的空间,产生了不同的预算空间总额。

  排放空间的时间长度:中国方案以1900-2050年作为碳预算的起止年,时间长度为150年。德国方案提出了两种计算方案,在经过比较与选择后,该方案认为只考虑“未来责任”的情景,即以2010-2050年作为碳预算的起止年更具可接受性,时间长度为40年。印度方案以1970-2050年作为碳预算的起止年,时间长度为80年,整个预算期划分为两个阶段,第一个阶段:1970-2010年,以发达国家的历史责任为标志。第二个阶段:2010-2050年,绝大部分对碳排放空间的需求源于发展中国家的发展需要。第一个阶段是已发生的事实排放,实际上是预算的前提条件,第二个阶段是预算的重点。在其他参数既定的情况下,显然德国方案的预算空间是最小的。

  排放空间的高度:温室气体排放空间的高度由两个参数决定,第一是排放的峰值期;第二是时间终点的温室气体水平。中国方案提出的峰值期为2015年前后,到2050年时,地球的温升不超过工业革命前2 ℃为目标。  总预算空间为2 272.5Gt CO2。德国方案提出的两种计算方法中,都将2015-2020年作为排放峰值期。理由是1990年IPCC发表了第一次科学评估报告,世界各国才开始关注气候变化问题及其带来的影响,以67%的概率实现2050年地球温升不超过2 ℃目标,总预算空间为750Gt CO2。与中德碳预算方案不同,印度有关研究机构在进行碳预算方案设计时,没有给出峰值期,而是提出了“公平份额”的概念,即按照该国人口在世界人口中所占比例所应获得的排放份额。在预算的第二个阶段,以26%至63%的概率实现2050年地球温升不超过2℃目标的情况下,未来排放空间为1 440Gt CO2。经过各碳预算方案的测算,如果世界能够按照预算排放,有可能将气候稳定在适合人类居住的阈值内。因此,设计分配方式,关系到预算方案的有效履行,是实现气候方案的关键所在。

  本刊编辑:实现公平获取可持续发展,其前提和基础,是要有一个科学合理公正的碳预算的分配方式。采用人均历史累计排放核算,也有许多技术性问题。各种方案技术选择一样吗? 

  潘家华:“公平”是温室气体排放权分配标准的主要和基本内容。在公平原则的基础上,各碳预算方案都采取人际公平的标准,对预算进行分配,保证每个人的基本排放权利(政治权利)和发展空间(经济权利)平等。中国、印度和德国预算方案都以人口作为碳预算分配的工具,力图实现分配结果的人际公平。

  在各种碳预算方案中,采取的人口数量有基准年、存量人口和流量人口的区别,而这些区别直接影响分配结果,使每人每年的碳排放权利和国家总量预算不同。

  中国碳预算方案以2005年人口作为标准,假定1900年到2050年每年的人口都与2005年人口数相同,从而得到各国的总人口数。以某一固定年份人口数为基础进行计算,可以减少因各国人口动态变化,尤其是未来人口预测的不确定性带来的繁琐而复杂的计算和不确定性。该年的人口,继承了各国历史发展的财富和福利,也应该对未来人口的可持续发展和福利改进负责。而且,从某一基年人口为基数,不鼓励以人口来获取更多的排放份额,如果未来人口数量减少,还可获取更多的排放份额。根据该方案计算得到的分配结果为2.33 t CO2/人·年,各国按照本国人口数加总即得到本国从1900年到2050年的全部碳预算额。

  德国方案的分配方法和中国方案类似,采取人口存量分配碳预算。以2010年全球人口为基准,将总碳预算平均分配到每个人。分配结果为2.7 t CO2/人·年。而印度方案对于公平份额和未来预算的空间分配采取了不同的方法。首先,对于历史排放部分(1970-2010年)的预算分配,采取按照人口流量计算各国所应获得的公平份额(各国人口在全球人口中所占比例决定各国当年排放应该占全球预算的比例);对于未来排放部分,选择2009年人口存量为基准进行分配计算。印度方案在计算全球未来碳排放路径中对不同时期的人均预算进行了区分,考虑了人均排放量有一个递减的变化趋势,在2009-2020年间,年人均碳排放不得高于7 t,2020-2040年间,减至人均每年4t CO2排放,而2040年之后,需要进一步减至2 t的水平。因此,印度方案是一个动态分配方案。

  本刊编辑:仅有公平,没有效率,对有限的碳预算额度,也可能是一种浪费,并不能保障可持续发展。从这一意义上,公平获取可持续发展,如何保障其效率实现?

  潘家华:〖HTSS〗在确定了分配给各国的初始碳预算之后,还需要设计出相应的市场机制来降低全球减排成本。全球性的碳预算总额实际上给各国未来的碳排放空间制定了更为合理的排放上限,而对于超额的排放需求则应该通过市场机制来对排放配额进行买卖交易。基于碳预算分配给各国的排放配额最根本的目的是为了保护人类平等的生存基本需要,而目前发达国家的实际排放中,有相当一部分属于奢侈性需求,因此一些发达国家在一段时期内需要购买一部分配额来满足本国的排放需求。而一个全球性的碳市场将能够有效解决该问题,并降低全球减排成本。

  中国学者认为碳预算方案从本质上来说是以“限额贸易”机制为基础的,碳预算一旦核定,就在全球、国家和个人这三个层面都设定了排放上限,因此,原则上说“国家之间或者个人之间的排放贸易就可以进行”。德国和中国国务院发展研究中心提出碳预算方案将这种全新排放贸易机制称为国际排放贸易体系,而日本学者则为其命名为全球排放贸易体系,尽管在名字上存在差异,但各方案都认可应该可以根据京都议定书建立的欧盟排放贸易体系继续向前发展,建立一个世界性的碳排放交易市场。欧盟排放贸易体系的实践经验证明,政策调控可以和市场机制有效结合起来,自由的市场环境有利于配额交易的流动性,如果能够构建一个能够自由交易排放配额的环境,就能使配额作为一种商品自由交易,并能有利于降低全球整体的减排成本。

  尽管对具体实施层面的细节还存在一定的分歧,但各方案都认可一个结构合理的国际性排放交易体系将能够为各国减排提供灵活性,为国家减排提供必要的激励机制,可以解决原有清洁发展机制中的额外性问题(additionality)和碳泄漏问题,同时有助于促使发达国家和发展中国家建立气候伙伴关系。在这种机制下,发达国家出于自身的利益,将支持发展中国家的减排行动;而发展中国家也有动力参与全球减排行动,并将多余的碳预算用于交易并转变为货币,获得大量新的资金流用于应对气候变化的减缓和适应行动。

  而一些实证研究成果也通过模型模拟验证,这种排放贸易机制能够在较小的经济损失下,实现比京都议定书模式更好的全球减排效果。

  本刊编辑:从原则上讲,公平获取可持续发展有其学理依据,有其应用前景。但要在国际应对气候变化的决策实践得以应用,还有哪些障碍? 

  潘家华:尽管碳预算方案具有扎实的理论基础,并能从根本上解决目前基于京都模式的国际气候制度所面临的种种困境并获得了国际各界的相当关注,但在短期内,这样一套方案要获得接受并取代现行的国际气候制度仍需解决所面临的一些问题和挑战。

  首先是政治障碍。在碳预算方案下,无论是否考虑历史责任,对于以欧美等发达国家缔约方而言所面临的排放约束都是严格的刚性约束,因此,这种全新的制度框架要获得全面接受面临很大障碍。从发展中国家的角度分析,尽管人数优势将会使它们在分配排放空间时获得较大份额,但是与“京都模式”下发展中国家没有强制性的减排任务相比较,碳预算给所有国家设定了一个排放上限,这也会使一些发展中国家担心未来的发展空间会因此受到限制。同时,对于如何体现历史责任问题目前南北之间的分歧还比较大,也需要长期而艰巨的谈判过程来加以解决。

  其次是技术障碍。尽管目前各国所提出的碳预算方案的核心思想都是确定合理的排放总预算以及公平的分配方式,但是在具体方法学层面还存在一定的分歧。对于一些问题,如数据采信、单位表述(CO2或CO2当量)、是否包含碳汇抵消、是否考虑历史排放的衰减问题、预算起始年份的确定以及分配基础的人口基准年等都存在争议。而从机制设计的角度分析,预算方案下筹集资金来源为公共资金或者私营部门等问题上也尚未有所公论,需要通过进一步谈判加以确定。

  第三是实施障碍。各国研究人员所提出的碳预算方案主要集中于方法学的描述,在各国预算盈亏的平衡机制,以及相关的评估、服务、监管机制的研究,几家方案虽然有一些框架性的设计,但尚需加强,而这也正是能否将碳预算方案应用于谈判和实践的关键所在。目前各碳预算方案提出的实施机制仍存在理论性较强,对操作层面的障碍估计不足的问题。如在对碳排放权通过市场进行交易时有可能面临“惜售”问题,即一些拥有碳排放权盈余的发展中国家可能会担心失去未来的发展空间,而不愿用碳排放权获取货币收益。

  碳价也是实施层面的一个重要问题,如何保障碳价能够体现出价格信号的作用,并成为全球减排的重要激励机制,但又不会因为碳价的波动对全球经济产生不利影响,也需要对此继续进行深入的研究。

  此外,还有一个科学不确定性问题。由于气候变化具有不确定性和非线性特征,这也为碳预算总额的计算和确定带来了挑战。在各种碳预算方案下,是否能够顺利实现控制温升和气候安全目标尚无定论。而在确定各国历史责任时,是否应该考虑历史排放的衰减,该如何考虑?都存在一定的科学不确定性,因此这也需要各预算方案在后续研究中加以解决。

  本刊编辑:公平获取可持续发展是一种理念、一种原则,有其学理基础和方法依据。但是,从不同的视角,也有一些需要改进的方面,国际上也有一些较为相近的方案,实际上与公平获取可持续发展框架有区别。可否就这些问题,做一些介绍? 

  潘家华:中国社科院研究团队于2008年11月前往美国与一些智库开展交流,2008年12月在波滋南联合国气候会议、2009年12月哥本哈根会议、2011年德班会议和2012年5月波恩会议和2012年12月多哈会议上,就以碳预算方案为特征的公平获取可持续发展框架,开展了交流。国际学术界一方面认同碳预算的理性依据,另一方面,也提出一些问题。主要包括:①发展中国家的大量碳预算盈余,会鼓励发展中国家高碳发展;②碳权益安排有其公平理性,但是,技术外溢效应和后发优势,使发展中国家发展所需的碳要远低于发达国家工业化城市化所排放的碳;③历史排放并无科学认识和法律约束,碳权益应着重未来;④未来排放空间有限,中国等新兴经济体未来碳预算也存在紧约束。

  在随后的研究中,中国社科院的研究团队开展进一步的工作,深化和完善了碳预算方案的运行机制。首先,公平获取可持续发展保障公平获取碳预算分配额度,但是,并不允许将碳预算的盈余即“热空气”随意释放用以挥霍浪费,发达国家用以购买碳排放额度的资金只能用以适应气候变化和低碳发展。技术外溢效应和后发优势是一个客观存在,100年前排放的1 t CO2所产生的效益,显然要远低于当前的水平。这就意味着,发达国家的历史责任,随着时间越往前推,折扣就必须越大。一个可以选择的折扣因子,就是能源效率指数——过去的历史数据,大约年均1.5%。表现在碳的价格方面,对历史排放就会有大幅折扣。对于未来新兴经济体的预算约束,一方面说明历史累积排放碳存量的重要性,由于这些国家需要大量碳密集度高的基础设施和建筑物的投入,碳预算紧约束是必然的;另一方面,这一紧约束也在客观上促使发展中国家低碳发展、低碳消费。

  公平获取可持续发展与 “紧缩与趋同原则”等方案尽管有“趋同”的内涵,但是,它们并不一致。前者是某一历史时段累积排放的人均,后者是某一时段终点的人均。显然,后者忽略了历史时段终点前的不平均。公平获取可持续发展与美欧部分学者提出的“温室气体发展权”也有显然的区别。后者忽略发达与发展中国家的发展差异,豁免发展中国家和发达国家的穷人,让发展中国家的富人与发达国家一起承担责任,这一方案有其合理性。但它第一忽略了发展中国家碳存量严重不足的事实,第二会继续扩大发展中国家的贫富差距,因为发展中国家的富裕人群会将责任转嫁给穷人。

  本刊编辑:从媒体和社会反响看,人们对2012年12月多哈谈判结果表现出一定的冷静和谨慎,并没有像对哥本哈根会议成果那样,积极狂热和尖锐对立。这是否意味着,气候变化谈判和国际合作已经进入一个相对平和的时代。您如何解读多哈会议的成果?

  潘家华:2012年12月8日晚,经过连续36小时的艰难冲刺,联合国气候变化框架公约第18次缔约方会议在卡塔尔首都多哈画上句号。这是一次里程碑似的会议,其重要性在于承前启后,关闭5年前启动的巴厘路线图进程,开启旨在2015年达成所有缔约方均参与的新的协议谈判。

  多哈终结了巴厘路线图启动的“京都议定书第二承诺期”和“长期合作行动”的“双轨”谈判。京都轨道的结果好于预期:确立了有法律约束力的第二承诺期,自2013年1月1日开始,而且截止时间定在2020年,而不是一些国家所坚持的2017年。涵盖清洁发展机制和排放贸易的京都市场手段2013年仍可继续。关于长期合作行动的谈判,2 ℃温升目标再次确认,艰难的资金问题初见端倪:发达国家重申到2020年筹集每年1 000亿美元支持发展中国家适应和减排,2013-2015年,发达国家筹措不低于2010-2012年间300亿美元快速启动资金的承诺。德、英、法、丹麦、瑞典和欧盟宣布2015年前出资60亿美元。

  多哈制定了2015年全球气候变化协议和提高2020年前减排目标的时间表。2013年举办一系列为寻求新协议提高目标做准备的各种会议;2014年3月1日前各国提交方案和减排目标;2014年底前谈判达成2015年协议案文;2015年达成协议。为此,联合国秘书长潘基文承诺在2014年召开世界首脑会议,提升政治意愿。

  可见,多哈会议的成功在于承前启后。当然,多哈结果也留下了许多缺憾。参与第二承诺期的发达国家的减排目标未能确定,只能等到2014年再确定是否提高;没有参与第二承诺期的发达国家,并没有明确作出可比的减排目标承诺。资金虽有进展,但是,除了欧盟的具体出资数额(300亿,1 000亿),在很大程度上还是画饼。更为重要的是,给“巴厘路线图”留下了尾巴:2015年的全球协议,还要谈判本应京都第二承诺期已经涵盖的2020年目标,而且包括所有缔约方,即发达国家和发展中国家。关于2015年的协议,其法律形式,仍然存在有法律约束力的议定书、其他法律文件或商定的结果三种备选方案。

  多哈启动的德班平台的谈判,需要在2015年达成协议。公平获取可持续发展的框架,可能会受到部分发达国家的强烈抵制;但是,公平获取可持续发展的基本要素,必然会在德班平台谈判达成的协议中得到应有的体现。全球保护气候的航船,在浅滩、暗礁、湍流中,向着2 ℃目标,艰难而稳步前行。

  原标题:《公平获取可持续发展——与潘家华研究员的访谈录》

  来源《中国人口资源与环境》2013年 第1期