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李扬:城镇化是经济引擎 别出问题就调控

发表于 fengjing

打破中国城乡经济意义、社会意义和行政意义上的二元结构,最终实现城乡一体化

中国社科院副院长李扬日前在接受中国证券报记者专访时表示,在今后五年、十年甚至二十年中,中国经济发展的主要引擎是城镇化。新型城镇化是要改变中国人的面貌和综合素质,提高中国人的生活水平,改变人的身份被限制的状况,最终打破中国城乡二元结构。

对于在实现新型城镇化目标的过程中,如何实现有质量的增长,李扬表示,不要经济一出现问题就进行调控,没有想清楚问题就用大力气去调控。在同一个领域中用相同的手段去反复调控,这种强措施、弱智慧的现象,今后应极力避免。

 打破城乡二元结构

中国证券报:建设新型城镇化目标提出以后,不少地方提出了城镇化率目标,掀起了新一波投资建设高潮。你对新型城镇化是如何理解的,它是否是未来内需启动的引擎?

李扬:在今后五年、十年甚至二十年中,中国经济发展的主要引擎还是城镇化。现在很多人把城镇化当成一个增加需求的因素来看,这自然有道理,但在我看来,这种看法至少是片面的。新型城镇化是要改变中国人的面貌和综合素质,提高中国人的生活水平,改变人的身份被限制的状况,最终打破中国城乡二元结构。

研究经济的人都知道二元经济,它指的是现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存,或者说传统经济与现代经济并存的经济结构。这种二元经济在发展中国家是普遍存在的。中国的特殊性在于,除了经济意义上的二元结构,还有社会意义的二元经济和行政意义的二元经济。所谓社会意义的二元结构,说的是我国的全部人口被人为分为城里人和乡下人,且两类人自出生肇始便被打上不同的印记,并享受不同的公共服务的状况;所谓行政意义的二元结构,则指的是我国客观存在着区级、县级、地市级等等的级别,因而一提及城镇化,人们首先就要考虑这会对自己所在城市的级别有何影响,或者可能造出什么级别的城镇。总之,经济、社会、行政、政治因素搅在一起,使得中国的城镇化迷雾重重,因而很容易迷失了城镇化的真正意义。

●城镇化最终目标,就是彻底打破各种意义上的城乡分割,最终不仅要缩小城乡差别,更要整合城乡,实现城乡一体化

●只有在城乡公共服务均等化基础上,城镇化才是真正有效率的。这样的城镇化显然同造城运动和房地产化风马牛不相及

●城市产业发展状况,特别是用新型工业化的指标来衡量的产业发展状况,应当进入城镇化和城市竞争力评价的视野

●中央对于城镇化最近说得比较谨慎,绝不意味着城镇化不重要,而是必须首先把它搞清楚才能动员全国上下去推动

●今后5至10年,经济增长指标将维持今年一季度水平。调控政策要从倚重需求管理全面转向供给管理,其要义是全面推进新一轮体制改革,创造并收获新的改革红利

我以为,在全面推进城镇化之前,我们必须将所有这些问题梳理清楚,否则将贻害无穷。应当明确,我国城镇化的最终目标,就是彻底打破各种意义上的城乡分割,实现城乡一体化。

中国证券报:从实际情况来看,一些地方对新型城镇化的理解还有偏差,或者没有摆脱“房地产化”、“造城运动”的旧模式,或者过分强调城市人口率,“赶农民上楼”。城镇化的核心应该是什么?究竟怎样来衡量城镇化水平?

李扬:衡量城镇化水平不能仅看有百分之几十的人住在城里,有多少住在农村。城镇化最终目标是实现城乡一体化。中国的特殊性之一就在于,自新中国建立始,我们就造就了城乡分割的制度。改革开放之后,城乡差别曾有所缩小,但自从上世纪90年代初大规模工业化开始以来,城乡两极分化转而变得越来越严重,城乡差别成为中国所有不平等的主要根源。对于一个现代社会而言,这种情况不能再继续下去。我们的目标不仅是要缩小城乡差别,更要整合城乡,实现城乡一体化。

从国际经验来看,农村落后问题的最终解决,高度依赖于工业化和与之相关的城市化。换言之,令我们长期头痛的所谓“三农问题”的最终解决,关键在于工业化和城市化的深入发展。反之,城镇化的健康发展,也需要有高度发达的农村予以支撑。最近,习近平同志在谈及城镇化时,就曾深刻指出:要“推动城乡发展一体化,逐步缩小城乡区域发展差距,促进城乡区域共同繁荣。农村发展水平高了,城镇发展水平也会提高,城镇发展水平高了,人们就不会都挤到大城市去。”这一指示,无疑勾画出了我国城镇化的纲领。我们很高兴地看到,有一些省份,例如广东,在制定本省城镇化规划时,已经超越了那种局限于城市自身的发展来谈城镇化的传统思维,明确地将之上升为本省的城乡一体化方案了。

与城乡一体化互为表里的是公共服务均等化。我认为,只有在城乡公共服务均等化的基础上,我们的城镇化才能真正是有效率的。现在情况下,人们为什么要到城里去,要削尖脑袋变成“城里人”,是因为城里人可以享受到乡下人得不到的公共服务,主要是教育、医疗、卫生、养老等。如果所有的公民,无论城乡,都能享受均等的公共服务,那么,他们向城市聚集,就仅仅考虑的是生产要素与产业在空间上的优化配置,是通过要素的集中,创造聚集效应,借以提高经济效率。这样的城镇化显然同造城运动和房地产化风马牛不相及。

中国证券报:如何在新型城镇化背景下理解和明晰城市发展的产业支撑?

李扬:城镇化过程中需要强调产业发展引领问题。城镇化要由产业发展带动,应遵循“产业发展——就业增加——人口集中——城市发展——产业发展……”的道路,总之,应严格遵循先有市,后有城的发展逻辑。无论我们如何界定城镇化,产业发展肯定是最重要的因素。城市是生产要素聚集的地方,这种聚集,将产生规模经济和范围经济。我觉得,城市的产业发展状况,特别是用新型工业化的指标来衡量的产业发展的状况,应当进入城镇化和城市竞争力评价的视野。

  调控转向供给管理

  推进新一轮体制改革

中国证券报:面对一季度经济增速放缓,地方出现两种截然不同的情况:今年有20多个地区把经济增长目标定为10%以上,在换届年一些地区又出现了投资“大干快上”的情况。也有的地区在调结构等措施影响下,经济增速回落,但往往羞于谈及,甚至担心影响政绩,打算走回头路。要实现新型城镇化发展目标,地方对经济发展应该有怎样的心态和思路?

李扬:在我看来,今后5至10年,我国经济增长的各项指标大约将维持在今年一季度的水平上。换言之,经过长达30余年的高速增长,我国已经进入结构性减速时期,无论是我们的产业结构还是经济要素结构,都将只能在无通货膨胀的条件下,支撑一个7%-8%的平均增长速度。这一判断听起来不那么令人振奋,但是,考虑到结构性减速为我国转变经济发展方式和调整经济结构提供了新的压力、动力和机遇,特别是,利用这一压力,我国的经济运行将全面转移到尊重规律、重视质量、提高效益和可持续的轨道上来。沿着这一发展轨道前行,我国的经济增长速度将被压去水分,更为真实,从而会给我们的人民带来更多的福祉。总之,比过去稍慢但质量和效益均有所提高的增长速度,恰恰体现了科学发展观的根本要求,也恰为我们穿越中等收入陷阱提供了切实的物资保证。基于上述分析,我不赞成目前出台刺激经济增长的政策,更何况,今年以来我国的财政政策和货币政策,事实上均已走上了扩张的道路。

迄今为止我国的经济增长方式,与由赶超发展战略决定的GDP至上的激励机制有关。在赶超发展阶段,宏观上对经济增长的强调落实和分解到地方政府,就是以GDP为核心的考核指标体系。

在这种激励框架下,地方政府事实上扮演着准企业的角色。一方面,它们直接出资成立诸如城市建设投资公司等地方投资机构,进行基础设施建设和房地产开发;另一方面,它们又通过压低土地价格、变相税收减免、政府信誉担保等方式,影响和引导辖区内经济主体的投资行为,间接实现其投资意愿。

现行财税体制的安排,则从经济利益上强化了地方政府的投资和经济扩张冲动。我国财税体制长期存在一些缺陷,尤其是中央和地方税种结构及其分成比例不合理,地方缺乏适合经济发展需要的主体税种,过于依赖增值税、营业税等流转税,加之与建设项目挂钩的专项转移支付占比较大,导致各地及其企业出现了投资饥渴症,热衷于铺摊子上项目,不计成本,粗放发展。

此外,资源税、消费税、耕地占用税、排污税费等不配套,发展清洁生产方面的鼓励性和惩罚性财税政策不完善,对资源枯竭地区发展接续产业缺乏预先积累财力的防范机制等,也制约着经济发展方式向集约型转变。在各种因素叠加下,地方政府间的过分竞争,必然导致产业结构扭曲且难以纠正,产能过剩严重且愈演愈烈,环境污染普遍且由微而著。

调控中“强措施、弱智慧”的现象今后应极力避免

中国证券报:旧的发展模式已难以为继。中央也明确提出了更加追求实实在在和没有水分的增长。在实现新型城镇化目标的过程中,如何实现没有水分的增长?

李扬:我注意到,中央对于城镇化问题,最近说得比较谨慎。这绝不意味着城镇化不重要,而是相反,它太重要了,重要到必须首先把它搞清楚之后才能动员全国上下去推动的程度。过去一段时期,我们的经济一出现问题就进行调控,没有想清楚问题就用大力气去调控,在同一个领域中用相同的手段去反复调控,这种强措施、弱智慧的现象,今后应极力避免。中国现在面临的情况日趋复杂,这就要求我们在采取任何政策之前都要认真调查、仔细研究,谨慎决策。

实现没有水分的经济增长,关键是要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来,加快形成新的经济发展方式。当务之急是处理好政府和市场的关系,认识并尊重市场经济规律,重视价格机制对经济的调节功能,最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。

与此对应,我们的宏观调控政策也要从倚重需求管理全面转向供给管理。我们所说的供给管理,指的是以激发企业和市场活力为要义的体制机制改革以及相应的政策安排。一方面,我们要通过降低市场准入门槛、降低税负、降低融资成本等一系列体制机制改革,促进市场竞争,让它们承担其变革的责任。另一方面,致力于通过解除各种僵硬的体制机制约束,提高劳动、资本、土地等要素市场效率,借以全面提升经济体系的竞争力。显然,宏观调控转向供给管理的要义,就是全面推进新一轮的体制改革,创造并收获新的改革红利。

来源:中国证券报 2013年05月23日 09:40:14