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田雪原:在转型中提高城镇化质量

发表于 cjyyzb

  警惕“拉美陷阱”

  城镇化是我国最大内需潜力之所在。实践表明,只有坚持统筹城乡发展的城镇化,才能驱动经济健康发展,走出一条可持续的发展道路。

  考察国际社会以大城市为主导的城市化,大致可分成四种类型:第一种为以巴黎、巴塞罗那为代表的“欧洲文化型”。这些超大城市的发展以欧洲文艺复兴为文化底蕴,以18世纪中叶产业革命的兴起为经济和科技背景。第二种为以纽约、东京为代表的“资源集约型”。即在科技进步和产业结构升级中形成的以制造业、金融和商业等为支柱产业的超大城市组群。第三种为以洛杉矶、盐湖城为代表的“美国中西部散落型”。指的是在美国西部开发中,随着东部移民向西部迁移而形成的松散型超大城市族群。第四种为以墨西哥城、里约热内卢等为代表的“拉美畸型”。这些城市主要集中在发展中国家,以拉丁美洲国家最为突出。

  尽管前三种类型也有这样那样的“大城市病”,但还是比较好地发挥了大城市中心、主导、辐射的功能,城市内部和城乡之间发展比较协调,起到了推动城乡经济发展的应有作用。“拉美畸型”的城镇化则不然,可用“三个畸型”并存概括:一是“畸型先进”与“畸型落后”并存。一方面,大都市拥有先进的科学技术、现代化的产业、高档的住宅和相应的现代化设施;另一方面,存在着原始手工作坊式的生产、被边缘化到城乡接合部的大量贫民窟。二是“畸型富裕”与“畸型贫困”并存。大企业家、银行家、高级职员等收入丰厚;而生活在贫民窟内的居民,几乎是一贫如洗。三是“畸型文明”与“畸型愚昧”并存。教育、卫生、文化等资源主要被少数富人垄断;而穷人却与这些资源无缘,上不起学、看不起病,不能享受这个时代应享受的文明生活。这种城镇化形成大城市中心区与城乡接合部和广大农村贫富悬殊、尖锐对立的两个世界,不仅没有给经济发展和社会进步注入生机和活力,反而成为前进的累赘,政府债台高筑,社会矛盾集中爆发,最终跌入“中等收入陷阱”而长期不能自拔。因此,各国在推进城镇化过程中,都十分警惕这一现象。然而由于经济发展水平、政府调控能力等多种因素影响,许多国家和地区还是不同程度地跌入“拉美陷阱”,最终拖累了经济的发展和社会的进步。

  进一步分析可见,凡是跌入“拉美陷阱”的国家的城镇化都有一个共同点,那就是仅从城市特别是超大城市自身的发展来推进城镇化,从而形成一面是发达的现代化大城市,另一面却是贫穷落后的广大农村,二者形成尖锐的对照;凡是超越“拉美陷阱”的国家的城镇化,城市发展不同程度地兼顾到农村的发展,形成超大城市、大城市、中等城市、小城市与农村层次分明的结构,市场机制运行比较顺畅,各自的功能得到比较好的发挥。因此,是否落入城镇化“拉美陷阱”,成为检验走统筹城乡发展还是走城市自身孤军奋进发展道路的“指示器”。要想跨越“拉美陷阱”,就必须坚持统筹城乡发展。

  迄今为止,我国在城镇化进程中比较好地兼顾了城市内部和城乡之间的发展,并没有落入“拉美陷阱”,这是颇受世人称道的。然而必须看到,目前也出现了一些值得关注的现象和问题:一是有些城市尤其是特大城市发展贪大求洋之风颇盛,急于圈土地、造草坪、修广场、拓宽道路、别出心裁地建造标志性建筑,凸显发展“政绩”。甚至发生违法强占农民土地、强拆居民住房的事情,失地、失房者得不到应有的补偿和安置而使矛盾激化。二是进城农民工参与城市建设,却不能分享建设成果,形成游离于城市生活圈之外的“边缘人”,在教育、医疗、社会保障等方面被“另眼相待”,形成新的城市二元社会结构。三是以进城农民工为主体的城中村、城郊村已具备相当规模,给城市管理和城市健康发展带来新的挑战。凡此种种,都说明当前我国城镇化落入“拉美陷阱”风险在增加,必须引起高度重视并寻求破解之法。

  变进城农民为市民

  跨越城镇化“拉美陷阱”的破解之法,很重要的一条是要在城镇化进程中摆正城市发展与农村发展之间的关系,走统筹城乡发展的路子,使进城农民比较快地融入城市,变进城农民为市民。

  首先,应当对进城务工经商农民有一个正确的认识和明确的定位。改革开放以来,我国数以亿计进城农民工承担着城市建设主力军的重任,但由于受传统的二元制度结构影响,长期被排斥在城镇居民之外,成为户籍在农村、劳动和生活在城镇的双重身份人口。实际上,他们在城市有着相对固定的劳动岗位、比较稳定的收入和比较固定的住所,在人口普查和抽样调查中,通常也都被列为城镇常住人口。其中,少量为举家迁移到城镇者,多数或居住在工地工棚,或集居在工程单位修建的临时集体宿舍。不管何种形式,进城农民工长期居住生活在城镇是客观存在,也应当取得城镇居民身份。

  其次,要制定变进城农民为市民的具体政策措施。一是给进城农民与市民同样的地位和权利,包括经济、社会生活等诸多方面,当前比较突出的是解决进城农民在居住、就业、医疗、子女上学、社会保障等方面的问题。地位和权利不平等源自传统的城乡二元结构,决定二元结构身份标志的是旧有的户籍制度。因此,积极稳步推进户籍制度改革是关键,应进一步研究探索,加快改革的进程。

  其三,为进城农民工创造更多的居住和就业机会。使进城农民真正融入城市生活,仅有身份上的平等是不够的,重点还要解决居住和就业问题。可以设想一下,如果原来在住房、就业方面限制农业人口的门槛被取消,便为进城农民居住和就业扫除了第一道障碍。然而实际上存在的资金不足,又会使他们在购房面前望而却步;再加上总体所受教育程度不高,专业技术水平低,也会使他们选择就业的余地变小。这就需要进一步考虑应如何采取措施予以扶持,以解决他们进城后的“安居”问题;同时,职业培训也应开办适合进城农民的教育补习班和专业技术培训班,收费尽可能低一些,为“乐业”拓宽门路。

  其四,落实进城农民的社会保障。近年来,随着经济发展和社会进步,社会保障事业提速,城镇保障水平有了显著提升。要使农民工进得来、留得住,还必须对他们实行同城镇职工一样的医疗、养老等社会保险,解除进城农民的后顾之忧。

  总之,党的十八大描绘出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标,各级地方政府也纷纷制定出包括城镇化在内的发展规划。在这个过程中,应当把进城农民工就业、子女教育等纳入城镇发展规划之中,推进农业转移人口市民化。

  加快城镇化转型

  近年来,我国城镇化持续快速推进,这一方面与原来城镇化水平较低、城市“闸门”又关得较紧有关,政策一旦开启便产生加速的效应;另一方面也是工业化加速、固定资产投资持续高速增长的结果。特别是步入21世纪以来,固定资产投资增长迅速,房地产开发年平均增长率较高,由此决定着我国城镇化同工业化发展相类似,表现为重速度、轻效益,造成投资和城市规模扩张很快,边际投资效益却不断下降;城镇化发展重数量、轻质量,重视人口、产值、住房等的增长,忽视建设质量和配套设施,致使道路塌陷、水污染等事故频发,水、电、煤气、交通等设施滞后,妨碍着城市功能的发挥和居民生活质量的提高。

  目前,我国的城镇化率已经超过52%,决不能再偏重数量的扩张,而应当适时地逐步实现向质量效益型城镇化转变。数量扩张型城镇化,便于大量吸纳农村劳动年龄人口就业,主要分布在技术构成较低产业部门。由于从事低端产业劳动,工资和社会福利也明显低,进城农民便成为城镇中低收入一族,不能撬动有效需求大幅度增长。在这种情况下,城镇化对经济发展的贡献主要体现在投资增长上,对消费增长的贡献只能排在其次。实现经济发展由数量扩张型向质量效益型转变,就要发挥城镇化对消费增长的能动作用。而要实现这一目标,当前和今后一个时期内,提高进城农民的消费权重不可或缺。如果能够做到这一点,进城农民的主要贡献就会转移到消费上来,发挥出驱动城镇化转型和经济发展方式转变的积极作用。

作者: 中国社会科学院学部委员 田雪原
来源: 《经济日报》
时间:2013年04月12日