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金碚:改革的机制决定其成效

发表于 cjyyzb

  当前,中国又一次走到了重要历史关头:必须继续推进改革开放,才能解决所面临的各种复杂问题和矛盾,再续国运昌盛,全面建成小康社会。

  一、深化改革的经济社会基础已发生深刻改变

  历经30多年的改革开放,中国取得了经济和社会发展的巨大成就;今天,国家发展了,继续推进改革的经济社会基础也已经发生了深刻变化。

  首先,整个中国社会已经从财富的觉醒,发展到公平的觉醒。在过去的计划经济体制下,个人和企业追求财富(收入和利润)都是不正当的,甚至是非法的;而现在追求财富和积累财富已经成为天经地义的事情,并且成为经济增长的内在动力。由于财富的涌流和积累,人们越来越在意自己能够从中分得多少利益。社会对公平的要求越来越强烈和迫切。

  第二,30多年的经济发展积累了巨大的财富,必然形成一定的既得利益格局。因而一方面维护既得利益的意愿强烈,另一方面不满既得利益的抱怨也与日俱增。进一步推进改革既要承认既得利益,照顾既得利益,因为一些既得利益确实是过去努力的成果,不可随意剥夺;同时,也必须突破既得利益僵化格局的羁绊,否则难以达到深化改革的目标。所以,推进改革需要更大的勇气和智慧。

  第三,从财富觉醒、公平觉醒,必然发展为参与觉醒,即人们不仅要求在改革开放中获益,而且越来越希望自己能够参与改革设计和决策。知情权、表达权和参与权不再只是实现利益的手段,而已成为社会价值的重要内容,即享有更大的知情、表达和参与的权利,已经成为民众要求实现的重要利益目标。

  总之,与以往相比,今天的改革将在财富存量巨大、财产关系更复杂、公平分配要求更高、民众参与意识更强的条件下推进。因此,深化改革需要有更有效的改革机制,以保证改革进程的可行性和有效性。

  二、改革需要有本身机制的顶层设计和制度安排

  改革的实质是利益关系的调整,在新形势下,决定改革方向特别是具体制度安排所受到的各种利益干扰更为错综复杂。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,其中也关系到深刻的利益调整。改革的方向是减少政府部门的资源支配和直接配置权,让市场发挥资源配置的基础作用。但就是在这一问题上往往难以把握改革的正确方向。因为,在中国的传统社会心理上,普遍认为“政府更高明”、“上级更正确”、“中央最英明”,所以重要的事情应由政府决定,而且越重要的事情越应由更高层的政府机构来决策和处理。所以,将重要决策权(审批权)向上集中,成为体制设计的固有思维方式。特别是当发生重大问题时,制度安排的基本方向几乎总是“本能地”倾向于提高决策(或审批)层级,并使有关行政部门升格,看看改革以来有多少政府部门从副部级升格为正部级?有多少审批权上收到更高的政府层级?

  在这样的社会心理传统下,改革的实际结果反而很可能是加强行政干预的各种权力,包括决策权、变通权、审批权、监督权,甚至还会有什么“准予备案”权、“一票否决”权等等,更不必说不计其数的“给项目”权。那么,谁来制定具有有效制衡关系的权力制度呢?谁来制约权力膨胀呢?

  我们看到,30多年来,实行改革开放最彻底的领域是工业,而其他大多数领域的改革均比较滞后。导致这一重要区别的主要原因是:决定工业体制改革方向的不是工业部门自己;而其他领域的改革则均以自己的“特殊性”和“复杂性”为由,主要由本行政部门主导改革。结果是政府的工业管理部门撤销了,而其他管理部门的权力却强化了,级别升格了,实际掌握的资源更大了,权力膨胀势头难以遏制。

  当然,工业改革也有许多不彻底的领域,原因也基本上是由于“自己改自己”,例如盐业、烟业、电力、铁路等领域的改革就是例子。无论是哪个领域,凡是自己改自己,通常总是迟迟不改,或者不彻底改,甚至改偏了方向。尤其是,只要是由行政部门自己主导改革,其结果几乎必然是更倾向于维护和扩大本部门控制资源的职权,至少是要让自己管得更方便,而将麻烦留给别人,极少有例外。

  在处理政府和市场关系的改革中,政府部门应有“壮士断腕”的决心,但许多部门的意愿则是“守土有责”、“寸权必争”。给自己动手术谁都下不了手,分配自己有份儿的蛋糕,总会有意无意地给自己多分些,有“油水”的职权更是难以割舍。管理者总是希望把别人“关进笼子里”服从管理,自己站在笼子外自由裁量。谁又会建立一个将自己关进笼子里的体制呢?

  现在,人们对改革既期盼又担心。许多群众甚至已经不太相信现在这样的改革机制真的可以取得公正利民的改革成效,他们非常害怕夹带部门私利和集团垄断利益的改革。对改革前景的担忧实质上是对改革机制的失信。可见,最重要的是要有一个公正有效的改革机制,特别是当改革从确定“大思路”向精细的制度安排推进时,更需要有改革机制本身的制度安排。

  三、建立使改革避免利益偏向误导的可行机制

  从逻辑上说可以有两种有效的改革机制:一是由超越集团利益而代表社会理性的(利益中性)机构主导改革;二是由各利益集团进行公平的博弈,通过公共选择的公平博弈程序做出改革决策。这两种机制的共性是,均承认体制是公共品,生产这种公共品的改革机制必须避免利益偏向的误导,尤其是必须避免公共权力机构(政府行政部门)在参与改革中发生“利益冲突”现象,即在履行公权时设租牟取(部门甚至个人)私利。

  当然,建立改革机制也必须从国情出发。中国实行的是行政主导的国家管理体制,政府行政系统源远流长,几千年来运行不衰,全世界绝无仅有。社会优秀人才向行政权力部门聚集是中国数千年的传统,也是今天的现实。依赖“父母官”、以行政级别作为社会评价的“一般等价物”更是普遍的社会心理。所以,行政系统是现实中最有效的国家管理资源,中国的强政府体制在短期内不会根本改变,进行改革也不可能回避行政管理部门的参与。

  但是,任何管理部门都会有自己的权力利益。由行政管理部门主导自己领域的改革,难以避免利益偏向的误导,即在公共决策程序中留下获取私利的自由裁量权。所以,原则上不应由行政管理部门主导自己领域的改革,通俗地说就是,各部门的改革不应自己改自己。

  于是,我们陷入了一个矛盾:既不能不让行政部门参与改革,又不能让行政部门主导改革。当需要突破部门利益格局时,改革往往受阻或偏向。行政部门一定会以种种其他人难以争辩的理由诱导改革方向和规则制定。而且可以要挟说:如果不按他们的意见办,就一定会失控、出事、混乱,或者无法执行。

  解决这一矛盾的可行思路是,既要让政府相关行政部门的干部积极参与改革,发挥他们的高素质、有经验和知实情的优势;又要让他们在参与改革时同部门利益脱钩。基本原理是:使他们不知道将来在新体制中自己所处的部门,实际上就是要构建改革机制中的“无知之幕”。最简单的做法是:从相关管理部门选调优秀干部,与无直接利益关系的专家一同组成改革工作机构,制定改革方案。并明确规定,这些行政部门的干部不再回原部门任职,而将由组织部门另作重要任用。这样就可以做到,既发挥行政权力部门的人才优势、业务优势、信息优势,又可防止行政部门利用这些优势进行自利的改革设计。当然,这只是改革机制的一种设计方案,可行的方式还有其他。原则是改革机制必须有其避免利益偏向误导干扰的逻辑严密性。

  总之?改革本身实质上也是一种决策或选择,也需要有有效的机制程序,改革的结果取决于其自身的机制程序。程序公正才能保证实质公正。所以,当前中国改革的首要问题是建立有效的改革机制来推进深化改革的进程,即改革的“顶层设计”首先应是关于改革机制本身的制度安排和程序设计。

作者:中国社会科学院学部委员、工业经济研究所所长 金碚
来源:《经济研究》2013年第2期
时间:2013-05-21