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张晓山:培育新型农业经营主体——解读2013年1号文件

发表于 sunkaizhao

  记 者:今年中央1号文件(以下简称文件),为什么把关注的重点放在发展现代农业上?

  张晓山:我国推进城乡发展一体化,保持经济稳定增长,一方面,需要加快城镇化、工业化进程;另一方面要发展现代农业,建设社会主义新农村。因为现代农业事关我国粮食安全,只有保障农产品的有效供给,中国13亿人的粮食安全才能掌握在自己的手里。即使将来我国城镇化率能够提高到60%~70%,仍然有4至5亿人要生活在农村,农村未来显然是经济发展的重要基地和支柱。从这个角度来讲,没有稳定的第一产业作为基础来提供原料提供劳动力,也就没有第二产业和第三产业的稳定增长。

  记 者:文件提出要鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,您怎样看这一政策?

  张晓山:这预示着农业的规模化经营将会成为下一步的主旋律。2006年的第二次农业普查显示,中国的农业生产经营户每户经营9.1亩耕地,每个农民只经营5.2亩地。这样一个小规模的农业,净收入很低,没有办法调动农民的积极性并确保中国的粮食安全。从这个角度讲,扩大农业的规模是现代农业发展的必然趋势。农业规模化经营可以在稳定提高土地生产率的基础上,较大幅度提高农民的劳动生产率,这样使劳动者的收入实现较大增长,同时使农产品的供给得到有效保证。所以,在新的形势下,我们更多强调发展农业的规模经济,培育更多的新型农业经营主体,从而提高农民的劳动生产率,增加和增强农业的竞争力,增加务农劳动者的收入。

  记 者:您认为,发展现代农业,农业走规模化经营之路,是否意味着要改变以农户为基本经营单位的农业基本经营制度?

  张晓山:发展现代农业,应坚持的导向是强调农户之间的联合与合作,坚持农户的自愿原则,不改变家庭联产承包责任制性质,不改变农户原有的土地承包关系,不变更土地权属,不转变土地用途。在此基础上,鼓励土地向专业农户集中,发展适度规模经营和集约经营,使专业农户成为发展现代农业的主体和主力军。目前农民专业合作社促进了农民持续增收,带动了农业结构调整和现代农业的发展。这种模式既实现了农业的规模经营,促进了现代农业的发展;又避免了工商资本大规模租赁农户承包地可能产生的负面影响。这是中国特色农业现代化道路的一种值得注意的有可能具有导向性和示范性的模式。

  强调以家庭承包经营为基础的农业基本经营制度,是因为我们国家的规模化经营和西方的大农场经营模式有所不同。人多地少是中国的基本国情。即使未来达到15亿人,70%的城市化率,也仍要有4亿多人生活在农村,相当一部分劳动力从事农业,因此中国不可能实行美加澳等国以大农场主为经营主体的农业经营模式。所以,我国农业现代化是以家庭承包经营为基础的适度规模,不可能大量出现像西方那样一个农户经营几千亩,乃至几万亩那样的情况。

  记 者:农业规模化经营必然关连着土地流转问题。文件提出:“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”与此同时明确要求:“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。”请您谈谈这是为什么?

  张晓山:流转土地、扩大经营规模的同时,有一个前提必须要坚持,就是要充分尊重和保障农民承包土地的权利。

  西方的农业现代化进程就是农业的资本主义化进程。正如马克思曾指出的,资本主义生产方式“在农业中,它是以农业劳动者的土地被剥夺,以及农业劳动者从属于一个为利润而经营农业的资本家为前提”。中国的农业现代化进程是否也要剥夺小农?答案是否定的。走中国特色的农业现代化道路、创新农业经营体制和组织形式的一个基本点是,在农业中要不断巩固完善和发展社会主义的生产关系:在发展现代农业、创新农业经营体制时尊重和保护农民的土地承包经营权;农户与龙头企业之间应建立公平合理的利益联结机制;将提高农民进入市场的组织化程度作为完善农业中社会主义生产关系的一个重要组成部分。

  目前公司直接经营农业引发了几个值得关注的问题:一是地方政府在推进传统农业向现代农业转型时,可能出现违背部分农民意愿的土地承包经营权被强制性流转现象;二是工商资本直接经营农业后出现农地非粮化倾向,一些公司进入农业大片租赁农户承包地后,为了追求利润,将粮田改为种植经济作物;三是工商资本直接经营农业后出现农地非农化倾向。

  在鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营的同时,要防止一些工商企业经营农业导致出现非粮化、非农化的倾向,更要防止一些工商企业以发展现代农业为名,圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益的事件发生。工商资本下乡,要带动农民发展现代农业,不是代替农民发展现代农业;对农民形成带动效应,不是形成挤出效应;引进龙头企业主要是进入农户家庭和合作社干不了的关键环节和产业发展的薄弱环节。特别不以财政资金、优惠政策去引进对农民只有竞争或排斥而没有带动的企业,确保以农民为主体推进现代农业发展。

  文件提出:“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。”我们应加快修订《土地管理法》等法律法规,规范农用地流转。探索建立中国特色的农业生产法人制度,制定农业生产法人的有关条例,对企业承包经营农地的权利、责任和义务做出明确的规定。要切实保障转出土地农户的权益,凡是企业租用农用地后又放弃农业生产经营,都要终止其农用地租赁合同。

  记 者:文件强调指出:“要尊重和保障农户生产经营的主体地位,培育和壮大新型农业生产经营组织,充分激发农村生产要素潜能。”您怎样理解这一政策?

  张晓山:我的理解是,我们要通过体制机制创新来加快发育以农户为基础的新型农业经营主体。我国农村出现的各类专业种植户、养殖户、营销户,是在农产品生产市场化、商品化、专业化程度不断提高的进程中涌现出来的,他们从事完全以市场需求为导向的专业化生产,是具有企业家精神的现代农民,应该说他们就是中国农业先进生产力的代表,也就是2012年中央1号文件所说的新型职业农民。现在的关键是如何创造一个好的政策环境,鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营,使这些职业农民能安心在农业中创业、发展、致富,使他们成为发展现代农业的主体和生力军。

  目前,发育以农户为基础的新型农业经营主体所存在的问题是,过大范围实施支农普惠政策,既增加操作成本,又会诱导基层干部虚报农户数量和承包地面积,套取国家补贴资金,形成国家财力的浪费。文件提出“新增补贴向主产区和优势产区集中,向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜”。这些政策举措在导向上有积极意义,但落实时有一定难度。“种养大户”、“种粮大户”、“专业大户”和“家庭农场”等概念在全国没有统一的口径和清晰的界定。如果制定一些优惠政策,却没有清晰的瞄准对象,就不太容易操作。同时国家对全国各地现代农业主体力量的发育情况还没有一个整体的把握。应以农户农产品销售额(量)为经营规模的主要标准,各地现代农业的发展阶段不同,可统一标准、统一口径,相应分出不同等级。这样也可更清楚地了解各地现代农业的不同的发展水平,国家的政策扶持也就有了明确的对象。

  成为合格的职业农民并不容易。除了作为生产者之外,他必须是经营决策者,也是投资者,还是市场风险和自然风险的承担者,这比成为一个合格的产业工人的要求要高得多,他也理应获得更高的收入。除了劳动报酬外,职业农民还应该得到他们作为经营决策者、投资者、风险承担者的收入(回报),职业农民的收入应该高于他们外出打工的收入2-3倍以上。这个收入的取得主要不是靠提价或补贴,而是靠提高农业劳动生产率。

  只有创造优惠的政策环境,构建完善的社会化服务体系,尤其是金融的有力支持,以农户为基础的新型农业经营主体才能在农业中安心创业、茁壮成长。

  记 者:文件提出:“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。”并强调:“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体,是发展农村集体经济的新型实体,是创新农村社会管理的有效载体。”请您谈谈如何更好地培育使农民合作社发展壮大?

  张晓山:虽然农民合作社作为新型农业经营主体,在现代农业发展中具有非常重要的地位,但不容乐观的是,目前农民合作社在发展中还存在不少问题。文件提出:“实行部门联合评定示范社机制,分级建立示范社名录,把示范社作为政策扶持重点。 ”我们要通过制度创新促进农民合作社从数量扩张转到更加注重质量的健康发展上来。

  如当前合作社的发展呈现异质性、多样性的特点,水平参差不齐。登记注册的合作社中,一部分仍是松散型的,虽然在工商局注册登记,但没有办公场所,有的连牌子也没有挂;有一部分合作社只是从事技术服务和流通服务活动的中介性组织,没有经济实力来从事经营性活动;也有一些具有一定经济实力的合作社,有的是由涉农公司领办,有的是由专业大户或大股东领办,但其中有的并不具有多少合作性质。发展中要加强对专业合作社的规范,在合作社资产认定、信用资格评定等方面出台政策,明确有关审核的办法和操作规程。

  又如对合作社的监管缺失。法律没有明确对合作社监管的职责。但成立合作社不用验资,工商部门就无法掌握社员出资的真实情况,容易出现虚假出资和虚假社员名单;不对合作社进行年检,工商部门很难获悉合作社经营的真实状况;信用监管缺失则导致对合作社的扶持缺乏依据,一些公司化农业企业(龙头企业)贴牌为“专业合作社”,套取国家资金支持。在法律修订或政策文件中,要明确合作社的验资、年检以及名录等制度,强化合作社财务及审计监督。

  再如我国目前没有农民所拥有、为农民提供金融服务的正规的农民合作金融组织。而没有合作金融的支持,中国的农民专业合作社也很难发展壮大起来。由于专业合作社不需要验资,注册准入的门槛又很低,一些以资金赢利为目的的公司或放款人,也就以合作社资金互助部门的名义来吸收股金和农民闲散资金用于对外投资或放贷赢利,混淆了合作金融与民间借贷的界限,扰乱了金融秩序。文件提出:“规范合作社开展信用合作。”应尽快出台合作社开展资金互助业务的指导意见,进一步规范管理,防范风险。

  近年来一些农产品价格剧烈波动、产品滞销的现象说明,单个小农无法准确掌握供给与需求的平衡关系,分散的基层农民合作社或协会,基层的乡镇政府有关部门,甚至县一级政府部门也无法了解大市场的需求,无法有效地配置资源、实现供给与需求的有效对接。文件提出:“引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合,积极探索合作社联社登记管理办法。”农产品供给与需求之间的不平衡和流通体系存在的问题呼唤同类合作社打破地域界限,建立地区一级甚至更高层次的农民合作社联社。

  记 者:文件还专门关注了农村土地的确权工作,您怎样看这一政策?

  张晓山:农村土地的确权,可以消除目前存在的承包面积和耕地证上面积差距比较大的情况。对于农民来说,确权能够给他们带来实实在在的利益。因为农民财产的主体就是土地,所谓确权,说白了就是让农民弄清楚自己各类型土地的家底,把这些土地确权颁证,按照不同的土地用途将产权都落实到农户手里,这样为创新农业经营主体、发展现代农业、探索集体经济的有效实现形式奠定了坚实的产权基础。因为家底清楚了,才能进一步交易,农民才能得到进一步的实惠,才能进一步发育基层民主,保证农民财产权利和民主权利的真正落实。

  摘自《前线》2013年第3期。