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贾康:在全面改革中深化财政体制改革

发表于 cjyyzb

    党的十八届三中全会公报,对财政改革明确提出,必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度,发挥中央、地方两个积极性,改进预算管理制度,建立事权和支出责任相适应的制度。这些要求包含丰富的内容,也关联一系列改革中的攻坚克难与协调配套问题,是服务于实现国家治理的现代化、让统一市场对资源配置优化发挥决定性作用、促进社会公平和实现国家长治久安的制度建设的——一句话,是服务和支撑改革全局的。我们亟须结合十八届三中全会后的整体改革设计思路,把财政服务经济社会发展全局的任务,落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”上。

 我国财税改革已在历经30多年推进、深化的基础上做出了新一轮改革的重要铺垫:“营改增”改革扩大范围,今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆盖全国,并将适时扩大行业覆盖面,已形成“倒逼”通盘财税体制安排,进而深化利益关系格局重构之势。由“营改增”而来的直接现实问题是:把原归地方掌握的财源中唯一大宗财源——营业税,改为按现体制75%要归中央(每年的增量中则有70%归中央)的增值税,地方政府今后的主力财源是什么?怎样贯彻实施“十八大”明确提出的“构建地方税体系”和“加快改革财税体制”的任务?处理这一重大现实问题牵一发而动全身,势必归结为推进新一轮旨在“建立现代财政制度”的财政改革与全局改革的方案设计与操作问题。

 显然,“现代财政制度”的建立,是匹配于我国建设现代国家、现代社会的“伟大民族复兴”宏伟蓝图的,我们亟须结合十八届三中全会后的整体改革设计思路,把财政服务经济社会发展全局的任务,落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”上,相关的要点,至少涉及以下几方面的认识:

  首先,必须充分肯定我国于1994年推出的“分税制”配套改革基本制度成果,并加以巩固和提升。1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献在于:“三位一体”地规范政府与企业、中央与地方、公权与公民关系,从行政性分权转为经济性分权,绝非所谓“重启集权时代”之举。分税制内洽于市场经济体制,是邓小平南方谈话和党中央确立社会主义市场经济目标模式后,现实地构建社会主义市场经济、实现“三步走”现代化战略的必然选择,坚持深化分税制改革必须坚定不移,使之在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖。近年来批评之声不绝于耳的“地方隐性负债”、“土地财政”、“基层财政困难”等问题,其产生的根源绝不是分税制,而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态,实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩还较浓厚的分成制与包干制。正是这种不能适应市场经济目标模式的分成制和包干制等,造成了上述种种为人诟病的问题。所以,在大思路上,要以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点,设计可行的深化改革方案。

  其次,完整、准确地理解分税制所应澄清的几个重要认识:一是分税制的逻辑起点,是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和从立法机关(我国为最高权力机构——人民代表大会)所获得的收支权,所以“完善立法”是我国经济社会转轨中必须高度重视、正确把握的动态过程;二是政府事权范围事关正确处理政府与市场关系、让市场发挥决定性的资源配置作用这一核心问题,对政府收入规模(广义宏观税负)起着大前提的作用,所以,合理明确各级政府的事权划分,是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节,要使事权明晰合理落实到各级财政支出责任的“明细单”,即支出规范化、制度化的分工合作方案;三是广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点,且要求地区间税基配置框架大致规范一律,但各地实际税收丰度必然高低不一,客观存在财政收入的“地区间横向不均衡”,所以,在稳定现阶段宏观税负大致水平的同时,要在税制改革中积极构建和完善地方税体系和复合税制,形成各级政府组织收入的规范化支撑框架;四是因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则,各地税收丰度和供给品成本又必然不同,中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡,客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度,调节“地区间横向不均衡”;五是财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废,但二者属递进关系而非平行关系,较适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的。中央、地方“两个积极性”的充分合理发挥,需要以理顺体制、通盘安排为关键。

  第三,需要明确:我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻的“病理分析”并不复杂,就是因为省以下还有市、县、乡镇。“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县(含县级市)、乡镇四个层级,加上中央,整个政府财力分配体系中至少共有五个层级,如何依二十个左右的税种实行五级“分税”,在技术上是无解的,因而1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范,而省以下迟迟未能进入分税制状态。出路在于,逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革,把财政的实体层次减少到三级,使省以下的分税制由无解变有解。

  第四,按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革、重构和优化中央—地方财税关系的基本原则与要领:以合理界定各级政府职能即“事权和支出责任相适应”为始发环节,构建“一级政权,有一级合理事权,呼应一级合理财权,配置一级合理税基,进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算,并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制,加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能建设到位,将使中国所有地区包括欠发达区域,都形成推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配的境况,在“国家长治久安”的全局概念上消除基层困难和隐性负债的隐患,矫正土地财政,服务于“五位一体”的科学发展。

  第五,为向以上体制框架推近,可以做、并应尽快做的事项包括:一是由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单,列明各自专享事权以及共担事权的共担方案,并在今后渐进地优化与细致化。二是尽快推进已建设多年的“金财”、“金税”、“金关”、“金审”、“金农”、“金盾”等十余个政府信息系统建设工程的联网和升级,切实形成服务于公共资源合理配置、各部门协作调控的信息共享平台和科学决策支撑平台。三是积极形成各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系,以配合今后的公共债务风险防控体系建设和公共财政建设。

  第六,在优化和改进地方税体系过程中,结合短期可做之事与中长期追求目标,设计和推进税制改革的分步渐进配套方案,包括:为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案——不排除在流转税领域区别对待地开掘消费税的潜力空间,把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合;资源税改革应抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时间窗口,把“从价”机制扩大到煤炭,并拉动新一轮理顺基础能源产品比价关系与价格形成机制的税价财联动配套改革;房产税应稳妥扩大试点范围,积累经验徐图进展;环境税改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作;个人所得税应实行分类与综合相结合并按家庭瞻养因素调整扣除的改革方案,等等。地方的合理收费、使用者付费制度,也应借鉴国际经验结合地区情况走向规范化,将收入纳入预算体系管理。

  第七,以信息系统和预测能力为支持,积极编制和发展完善中期滚动预算。在提高透明度的前提下,加强全口径政府财力的统筹调节,消抑以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”效应、过多过滥的补助项目,以及税收优惠措施的副作用,加强财政支出全流程绩效约束,压缩行政成本,追求预算资金综合绩效水平的提升。应强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付,提高一般转移支付比重,整合专项转移支付并取消“地方配套”附带条件。民生支出方面,在继续加大力度的同时,需要更加注重伴随机制创新与合理激励形成财政的可持续性。

  三中全会的指导文件给出大思路之后,相信会促使各有关部门和从中央到地方政府各层面,更加注重从全局视野认识理解财税领域势在必行的改革,积极协同社会多方主体,努力优化可行方案,以更加注重提高财税信息透明化和积极与社会公众、各有关利益诉求互动的举措,寻求调整利益格局的最大公约数和可行的改革方案,并积极实施某些必要的“先行先试”。

作者:贾康,财政部财政科学研究所所长

来源:光明日报   

时间:2013年11月15日