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张德勇:将共享税作为央地税收划分主力

发表于 cjyyzb

核心提示:鉴于目前大税种都是共享税的事实,在既保障地方既有财力、又保持中央和地方财力大体“五五”格局的条件下,不妨考虑将增值税、所得税等大税种打包在一块,按一个统一的分享比例进行分配,而将收入规模小、适合地方征收的税种划为地方税。

今年5月1日,营改增试点全面铺开,营业税作为一个税种退出我国税收体系。由于营业税是地方第一大税种,因此在营业税消失后,作为过渡时期安排,所有行业企业缴纳的增值税均按50:50实行中央和地方共享,过渡期暂定2-3年。至此,1994年税制改革所构建的分税制财政体制,作为新一轮财税体制改革的三大任务之一,已进入调整过渡期。

共享税范围规模越来越大

1994年税制改革时,中央与地方的共享税包括:增值税、资源税、证券交易税。其中,增值税中央分享75%,地方分享25%;资源税按不同资源品种划分,大部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入;证券交易税,中央与地方各分享50%。

随着时间推移,共享税的范围陆续调整。其中,最大的调整当属所得税,由地方税变为共享税。2002年起,将属于地方税的个人所得税和企业所得税改为按50:50比例实现中央与地方分享;2003年起,中央与地方分享比例变为60:40。如果将证券交易印花税视作证券交易税的话,随着2016年起该税由以前按97:3比例实现中央与地方分享的共享税全部调整为中央收入,证券交易税退出共享税范围。尽管营改增后增值税的分享比例发生变化,但其共享税的地位保持不变。

1994年税制改革时的3项共享税变为当前的5项共享税,即增值税、企业所得税、个人所得税、资源税和城市维护建设税,中央与地方的共享税范围变大。不仅如此,营改增后原属地方税的营业税变为共享税的增值税,而增值税又是我国第一大税种,这实际上意味着共享税的规模也扩大了。于是,在央地税收划分方面,共享税范围规模的扩大,特别是规模的扩大,导致共享税收入占主导地位。这既是目前我国分税制中收入划分的现状,也是未来进一步完善分税制所必须考虑的因素。

地方税系建设进展慢

1994年税制改革以来,加强地方税系建设一直是进一步完善分税制的重要内容。然而实情是,自那时起,不但地方税系的范围在减少,而且规模也在缩小。以前原属地方税系的企业所得税和个人所得税变为中央与地方共享税,使地方失去一块独立的财源,同时,两种所得税的分享比例也向中央倾斜;另一方面,尽管过渡时期营改增按五五分享等措施确保地方既有财力不变,但地方也失去了营业税这一地方税系的第一大税种。

鉴于此种情形,有人对利用房产税充实地方税系寄予了厚望,希望通过将现行房产税征收范围扩大至个人住房,以此作为地方税系的主体税种。不过,对个人住房征收房产税,涉及众多家庭切身利益,又要经过立法程序,而且征管相对其他税种更为复杂,因此其能否充当地方主体税种并给地方带来稳定收入,仍是个未知数。至于为充实地方财源开征新税种,要形成社会共识并经立法程序,恐怕难度不小。

其实,完全属于地方税系的税种不少,包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税7种,但相对而言都是小税种,收入贡献度不高。即便开征对个人住房的房产税,短期内能否为地方筹集较多收入,存在一定不确定性。面对现实,加强地方税系建设,充实地方财源,既要考虑应该怎样,如财政分权等相关理论的启示,更要考虑能够怎样,做出符合现实的制度安排。最大可能还是要在现行征收的17个税种里做文章,而共享税不失为可取的现实选择。

共享税作为一种分税方式具有现实操作性

在新一轮财税体制改革中,央地税收划分,仅从收入和税制角度看,受到几项因素制约:第一,保持中央与地方收入格局大体不变;第二,根据中央与地方事权和支出责任划分;第三,考虑税种属性和功能;第四,有利于调动中央与地方积极性。但是,这些因素在现行税种体系中对税收划分的影响并非都是同向。比如,根据税种属性和功能划分税收而将大税种划为中央税或中央分成比例多一些,很可能意味着中央税收划分需进一步提高占比,这就与要保持中央与地方收入格局大体不变产生一定矛盾;再如,从调动地方的积极性出发,地方自然希望提高其在税收划分中的占比,这就与其他三项因素产生一定矛盾。

分税是分税制的一大特征,在上述四项约束条件下,完全按税种划分收入难度较大,可取的现实选择是利用共享税的搭配组合或分享比例的变化,尽可能地向合意的改革目标逼近。分税主要有划分税额、划分税率和划分税种三种方式。划分税额通常就是所称的共享税;划分税率是不同级次的政府同源课税、分率计征;划分税种则是过确立税种的收入归属关系来实现政府间税收的划分。从各国实践看,这三种方式往往是结合在一起运用,以某种方式为主、其他方式为辅。我国实施20多年的分税制,其实就是以共享税为主、划分税种为辅的模式,未来的央地税收划分改革,难免不在该模式基础上,实施渐近式增量改革。

在中央与地方财力之间,如果说税收划分是初次分配的话,那么中央对地方的转移支付则是两者之间的再分配,从而最终形成中央与地方相对均衡的财力格局。因此,鉴于目前大税种都是共享税的事实,在既保障地方既有财力、又保持中央和地方财力大体“五五”格局的条件下,不妨考虑将增值税、所得税等大税种打包在一块,按一个统一的分享比例进行分配,而将收入规模小、适合地方征收的税种划为地方税。在此基础上,根据事权和支出责任划分,通过转移支付实现中央与地方财力的再分配,并在转移支付制度设计中内置激励机制,调动地方征税的积极性,满足地方承担相应事权和支出责任的财力需要。

作者:张德勇:单位:中国社科院财经战略研究院

来源:经济参考报