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夏先良:建设开放型智库新体制

发表于 admin

内容提要:本文运用马克思主义社会分工理论、组织一体化及其分解理论、市场经济理论等对中央提出建设中国特色新型智库的体制进行深入研究,发现中国特色新型智库建设的目标体制是开放型的,通过解剖中国社会科学院财经战略研究院建设中国特色新型智库的实践案例,认识到国有智库建设和发展存在诸多体制障碍,建设中国特色开放型体制的智库,需要全面深化科研体制和智库体制改革,正确处理党政与智库之间复杂的关系,形成有利于智库科学治理、建设和发展的开放环境,扩大智库业对外开放,加强对外合作与交流。

关键词:智库、科研院所、开放型新体制、中国特色新型智库

 全文见《建设开放型智库新体制》,《财经智库》,2017年第2卷第1期

 引言

        虽然没有像现代人那样冠以智库名称,但是专门帮别人出谋划策的行当是自古以来就有的古老职业,中国人对它并不陌生。我国古代有稷下学宫、翰林院、学士院、佛寺、道观等机构,提供治国理政的政策咨询参谋和宣讲解释,还有古代专门为某位官员提供决策咨询而设置的门客、谋士、智士、言官、师爷、军师、参谋、参将等,他们是专门从事智力、谋略、咨询服务以及引领社会思潮的阶层或人群。如今国际关系和国内社会经济关系远比古代复杂,各国对智库建设和发展都十分重视,需要智库做出专业化的应对策略,智库已经成为许多国家重要的产业或部门。

        我国科技领域科研院所改革与转型起步早,已经基本取得成功。1997年中共十五大报告就提出“有条件的科研机构和大专院校要以不同形式进入企业或同企业合作,走产学研结合的道路,解决科技和教育体制上存在的条块分割、力量分散的问题。”1999年科技部等部门发布的《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见(国科发政字〔1999〕143号)》,推动原国家经贸委管理的10个国家局所属242个科研院所转制成为企业。2000年,国务院办公厅转发《科技部等部门<关于深化科研机构管理体制改革实施意见>的通知(国办发〔2000〕38号)》,进一步推动了一大批科研机构深化体制改革和转型发展。我国科研院所通过几十年改革与转型逐步与经济融合发展,促进科技持续进步,完成不同时期的国家重大科技任务,实现国家科技规划发展目标。20世纪90年代开始的科研院所成功改革与转制为当前智库建设和社会科学领域改革转制提供了经验和参照。

        在人文社科领域,中央不仅强调社会科学重要地位,而且提出要加快发展的要求。2002年,党的十六大报告指出:“坚持社会科学和自然科学并重,充分发挥哲学社会科学在经济和社会发展中的重要作用。”2007年,党的十七大报告强调:“繁荣发展哲学社会科学,推进学科体系、学术观点、科研方法创新,鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用,推动我国哲学社会科学优秀成果和优秀人才走向世界。”2011年,党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出了:“繁荣发展哲学社会科学,实施哲学社会科学创新工程,发挥国家哲学社会科学基金示范引导作用,整合哲学社会科学研究力量,建设一批社会科学研究基地和国家重点实验室,建设一批具有专业优势的思想库。”2012年,党的十八大报告又提出:“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用。深入实施马克思主义理论研究和建设工程,建设哲学社会科学创新体系。”可见,上届中央已经从重视社会科学发展,提升到要建设思想库或智库和发挥智库作用的认识高度。

        2013年11月12日,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”的要求。2014年10月27日,中央全面深化改革领导小组第六次会议审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,中共中央办公厅和国务院办公厅于2014年11月30日联合印发。2015年11月9日,中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《国家高端智库建设试点工作方案》。

        当前中央高度重视中国特色新型智库建设具有重大的现实意义和考量。首先,中国特色新型智库建设是政治民主化进程、国家治理现代化和增强国家软实力的需要,智库体制改革创新与转型关系到哲学社会科学发展水平,涉及哲学思想与意识形态斗争能力,包括国际话语权与国家软实力的强弱,智库成为推进我国实现政治民主化、国家治理能力现代化不可或缺的力量,智库是参与国际重大问题发声、贡献中国智慧与意见、引领国际议题与舆论、争夺国际话语权及战略利益和开展对外宣传的专业机构;其次,智库不仅是党政决策咨询的助手,而且是企业、社会舆论和大众的重要智力支撑,是国家社会经济的重要分工部门,智库体制改革与建设对于提升我国哲学社会科学产品生产与智力服务供给能力,促进国家政治、经济、科技文化发展以及社会发展,具有重大的意义;最后,智库体制改革与建设完善还是稳定知识分子队伍、发挥知识分子积极力量和推动我国哲学社会科学发展的重要举措。然而,目前中国智库发展与中国政治、经济、科技文化以及军事在世界上的地位很不相称,成为制约中国国家治理和社会发展以及国际软实力增长的短板。中央高度重视智库建设具有重大的现实意义。

        中国特色新型智库建设成为当前国家推进改革开放的重要举措之一,得到全国各界的关注和重视。学术界已经对智库建设开展了热烈的讨论和研究。本文希望在对现有智库研究文献综述回顾的基础上,以马克思主义政治经济学为指导,运用马克思主义社会分工理论、组织一体化及其分解理论、市场经济理论、产业经济理论、开放经济理论、知识经济理论、制度经济学和改革及创新经济理论,探索适合我国市场经济体制和研发全球化发展趋势的,开放式的智库治理新体制,深化智库体制改革和转型,构建中国特色新型智库体制体系

智库研究文献综述

        新形势下,中国特色新型智库建设掀起了对于智库地位、作用、建设意义、特征、体制改革与制度创新的讨论热潮,开启了新一轮人文社科领域科研院所转制思考。关于中国特色新型智库建设的体制改革、创新和转型,学术界主要从以下几方面展开讨论。

        首先,学者们多数认识到智库独立性的一般特征,但没有进一步由智库独立性特征和内在要求认识智库具有产业地位和服从市场竞争机制的性质。顶级智库必须具备独立性、科学性和建设性三大要素,我国要努力拓展智库的独立生存空间,寻求经费支持的多元化,培育智库发展的良好土壤(李扬,2014)。目前中国的智库仍存在独立性不强、研究水平和影响力不足等问题,政府对国有的智库机构要松绑、放权,大力发展民间智库机构,而且,智库要保持独立性,力排利益博弈的干扰,避免为既得利益者代言(任玉岭,2013)。特别是官方智库,本身就难以平衡体制属性与政策研究独立性之间的关系(李伟,2014)。

        大家一致认为实现智库百家争鸣、百花齐放局面必须健全和完善智库市场机制、竞争机制和市场功能。于今(2013)在题为《发展智库产业,建设思想市场》的报告中强调,对于未来智库的发展,一方面是智库自身的发展,另一方面是环境的问题:包括思想市场机制健全,竞争机制完善;指出中国智库建设的“百家争鸣”局面将以“智库群”和“智库产业”的形态出现,这些群体之间既具有区域性特征,也具有专业类组合特征,这就需要智库产业示范区等载体,加强智力资源的整合,形成政产学研金一体化的智库产业集群。智库发展的百花齐放,就是要在智库领域落实市场决定性作用;建立统一的市场,才有智库间公平的竞争(李扬,2015)。王莉丽(2014)认识到智库市场存在政治、分配、社会化、伦理等方面的局限与失灵,而且智库思想产品所具有的公共性、社会性、政治性、超前性、全球性、扩散性和其以追求影响力而不是利润为目标的特点,使得智库思想市场与其他商品市场相比更易出现市场失灵,从而也更需要政府的规制。

        高培勇多次提出并坚守智库产业的观点。2014年11月6日在北京国际饭店召开的“金砖国家经济智库论坛”上,高培勇(2014)指出,当今智库研究越来越像产业,应当成为尽快融入到产业结构调整当中的一个主打产业。在中国社会科学院财经战略研究院主办的“财经战略年会2014”上,他认为要把智库当成产业对待(高培勇,2015)。2016年1月16日,在阿里研究院主办的“2016新经济智库大会”上,他再次强调,智库将会成为新产业,智库建设将呈现出产业化、实体化、一体化三大新格局(高培勇,2016a)。在《财经智库》创刊号上,高培勇(2016)进一步明确把智库看作提供决策咨询类产品的特殊学术产业,认为有其特殊的运行规律,其体制机制具有开放性研究、集体协同作战等特征。

        其次,学者们关注到中国特色新型智库与政府之间分立、复杂的供求依存关系。郭克莎(2016)对中国特色新型智库的定义具有创新意义,他认为对中国特色新型智库定义的表述应当明确界定为非政府研究机构,强调政府与智库分离。他进一步指出,推进新型智库建设的重点是制度和机制建设,包括智库自身运行发展的制度和机制、智库为党政决策咨询服务的制度和机制、政府对智库进行管理和引导的制度和机制三个层面;加强和改善政府与智库沟通的机制,需要在深化改革的基础上,建立既有利于调动智库及专家积极性、主动性、创造性,又有利于政府更好利用外部智力的机制。张军扩在“中国发展高层论坛2016经济峰会”上发言强调政府与智库之间要加强联系,他指出,要建立政府决策与智库咨询的常态化、制度化联系,从制度上保障社会对智库的需求;要为各类智库的发展创造公平竞争的市场环境;智库发展需要相对宽松的社会舆论环境,要鼓励实事求是、说真话;政府要建立充分有效的信息、数据发布和披露制度,建立与智库发展内在要求相适应的管理体制,特别是要进行人才、经费、内部管理和外事管理四个方面的改革(杨谧,2016)。

        再次,学者们还从不同侧面看到了智库开放性特征。李扬(2015)认为,建设中国特色的新型智库一定要突出网络化、媒体化、国际化“三化”,一定要面向大众,面向世界,学会向外宣传自己的成果;不仅应有中文版本,还要有英文及其他外文的版本。李国强(2015)强调中国智库最大特色是服务于党和人民事业,党领导智库,新型智库体现为多元主体、全方位多领域、多功能、从封闭向建设国际化智库转变,从国内研究向国际化研究等方面。他认为,传统智库的改造提升是我国智库建设创新十分重要的问题,加强现有智库组织方式、管理方式的改革,要能找到一种灵活的、真正能够发挥激励作用的机制。徐晓虎、胡庆平(2012)认为要为智库发展创造更加宽松的环境;努力打造在世界上有影响的智库;加强地方智库建设;加强中国智库与国际智库的交流合作。

        最后,多数学者认识到现有国有智库体制存在的弊端,认为需要深化体制改革和创新,改革开放是中国特色新型智库建设的根本手段。目前,我国智库多以官方、半官方举办为主,隶属于政府机关、国有企业,主要为主管部门服务,缺乏外部市场竞争压力,经济上主要是吃“皇粮”,实行“大锅饭”体制(高尚全,2013)。我国建设中国特色新型智库,就是要通过全面深化改革,建立科学高效、充满生机活力的体制机制(李伟,2014a)。

        中国智库体制缺陷导致整体上比较偏重于对政府政策的解读和宣传,相对独立、可操作性强、管用的研究较少,创新性以及开放活跃的讨论也都较弱,同质化重复建设的问题较为突出。中国智库体制缺陷是建设“质量型”智库的最大障碍,必须逐渐破除传统智库管理中的体制藩篱,协调体制属性和政策研究独立性之间的关系,实现由政府的附属部门转变为具有独立性较强的政府“外脑”,提升决策咨询系统社会化程度,加大政府对新型智库开放力度,以此来激发新型智库追求高质量的内部动力(余敏江,2015)。

        王伟光(2015a)强调中国社会科学院智库建设的特殊性和改革必要性,指出中国社会科学院智库建设的根本目的是为党和政府决策服务,既要避免用西方标准来规划和建设中国智库,也不能搞成所谓独立性的、营利性的机构。也就是说,中国社会科学院既不同于国外各类智库,也不同于国内其他领域和部门的各类智库。要成为具有国际影响力的世界知名智库,必须建立起符合智库发展规律的科研体制机制和科研组织形式,必须把深化科研体制机制改革和推进科研组织形式创新作为加强智库建设的重要保障。

        我们认为,中国特色新型智库建设要改革传统计划和行政管理的封闭科研体制,发展包括民间智库在内的多种所有制的强大智库产业市场,拓宽智库政府之外的更多经费收入来源,培养、建设和完善智库的开放市场机制是智库体制改革的关键,建成适应市场化机制的开放型智库新体制,承担起国家赋予智库产业的重任,不仅面向国内政府、媒体及广大社会受众,而且面向国际社会各界受众,包括外国政府、媒体、学术同行,敢于勇于面对国际学术、咨询决策和意识形态竞争。

        我国国有智库长期以来按照行政体制运作,体制封闭僵化问题严重,组织管理上缺乏现代智库管理经验。作为党政机关的附属事业机构,国有智库资金来源、人事、项目以及成果全部依赖国家,缺乏独立性。这种智库治理体制往往只与党政机关形成封闭的系统,与社会缺乏交流。最关键的是人才流动不畅,人事管理系统不开放,缺乏人才及其思想的开放交流机制。国有智库存在许多不能适应国家、社会发展需要和赢得国际竞争的体制机制问题。完成智库使命,发挥智库功能,必须要建设好国有智库,为此必须研究智库发展规律和有效管理体制,加快现有国有智库体制机制改革与创新。

 中国特色开放型智库建设要适应开放式创新和创新全球化大趋势的要求

        当今时代是开放的全球化时代。开放式创新是时代大势。创新国际化、全球化构成经济全球化的一个侧面、一个组成部分、一个新的阶段,是投资全球化的产物。由于技术知识日益复杂化、世界创新资源和能力日益分散化、世界创新人才资源分布日益广泛、世界创新产品消费市场日益分散化、国际创新政策和环境差异以及知识产权保护日益达到前所未有的高度和广度,在跨国公司的全球投资自由化推动下,创新国际化、全球化成为当今世界经济、科技全球化发展到新高度的必然客观趋势(夏先良,2014)。

        人文社会科学是整个科学体系的一部分,同样服从开放式创新和创新全球化趋势的规律。智库资源要素、需求选题、项目资金、成果或服务的客户日益开放,由市场机制通过竞争进行资源配置。科研机构或智库机构是独立而又不封闭的个体单位。智库的研究成果必须是在广泛吸收外部知识、信息、素材的开放状态条件下创作的产物。许多智库科研人员仅仅做出某成果的一部分贡献,他们的集合才可能做出一个比较成熟的智库成果,每个有价值的成果都不是一个人或一家智库机构能够独自完成的,尤其是综合、复杂性问题的成果更是如此。

        当前现实重大问题都较以前更加综合、复杂。单个人或单个智库机构的认识、经验与理论修养无法胜任解决如此复杂的问题。因此,需要智库内部各学科人才以及与其他智库机构人才合作交流,才能共同解决许多现实难题。这些合作与交流都要以智库独立、开放为前提。一些发达国家智库为了确立自身的国际影响力,大都采取开放政策,坚持国际化经营、国际化研究、国际化交流的理念(李伟,2014b)。所以,建设中国特色智库新体制也要服从开放式创新和创新全球化大趋势的客观要求,也就是必须要建成独立、开放的智库新体制。

 中国特色新型智库特征及内在运行规律决定了政府与智库之间相对分工独立、分离的关系

        理论上假定:政府对现实问题不需要自己动脑筋提出解决方案、办法和政策意见,应该由专业的智库或咨询公司提供所需要的服务,政府只需要从不同解决方案和政策意见中做出最佳决策,并形成政策文件推行下去。政府与智库要分工协作。政府的重要角色是面对复杂的现实问题做出科学、正确的决策。智库对政府服务的主要功能就是提供基于科学研究的独立意见或解决方案。然而,现实中全方位、万能的政府往往自己干了本该由智库提供的对策方案,导致政府与智库的组织一体化和智库的政府内属化,弱化了智库地位、角色和政府对外部智库的依赖,结果政府决策严重依赖内部智库,缺乏更多的外部智力支持,外部智库能力得不到有效发展,政府与外部智库之间联系松散,导致政府“拍脑袋”、“自作主张”、朝令夕改的错误决策时有出现。

        现有国有智库最突出问题就是封闭体制,从而导致国有智库缺乏独立性,降低智库功能和价值。智库成果或服务有价值必须针对现实问题提出基于科学研究的差异化且独立见解。一家智库与其他智库或政府等客户的见解相同则失去其智库的价值,最多只是增加了一个佐证,大大降低了智库价值。因此,智库提供具有独立见解的成果或服务是其价值所在。智库进行科学研究和提供决策服务要有独立、科学的见解,发表不同于前人和同辈人的观点和发现,解决现实重大问题或解释现实现象,增添新的科学知识。没有独立的科研体制就会产生依附、盲从、奴才式成果。因此,智库附和政府看法、见解,拿不出独立的解决方案则失去其存在价值。当然,并非智库与政府唱反调、处处与政府作对就显示其有价值。智库价值大小取得于其成果或服务能否解决现实问题,是否能拿出解决问题的良方妙药。实践结果是检验智库价值的客观标准。政府是否采纳某智库意见或方案是智库价值能否得到承认的关键。智库成果或服务有价值但未必能实现价值,政府等客户未必就承认其价值。从成果价值和供需两方面来看,智库都需要与政府保持分工独立和分离关系。

        马克思主义社会分工理论表明,政府与智库既分工又协作,可以极大地提高各自效率。智库独立性是智库价值的生命,是智库成果或服务客观、科学和值得信赖前提。智库独立性特征是其独特的运行规律要求。它规定了智库必须相对独立于客户,与客户保持一定距离的分立和分离。智库独立分工可以更加针对政府等客户需求,研究和开发出有竞争力的智库成果或服务,极大地提高智库科研生产力,减少其他非智库事务的困扰。

        智库提供有价值的成果或服务必须是独立思考和科学研究的结果。智库独立性不排斥智库开放、合作与交流,独立性与开放性是统一的、不矛盾的。智库合作和交流不影响智库成果或服务的知识优先权,也不影响其差异性价值,合作和交流会提高思想水平,促进智库提高成果或服务质量水平。任何抄袭或剽窃同行、其他机构或个人的见解、观点和思想的智库成果或服务不仅没有贡献新知识、新智慧,没有任何价值,而且只会招致同行的不齿。因此智库独立性研究不影响智库间合作与交流。

        政府是智库的最大客户,是智库最大的服务对象。政府决策需要智库思想成果、咨询决策服务和其他智力支持。而且政府还是许多国有智库的主办方、出资方和资助方。同时,政府对智库进行着管理与监督。如果政府与智库一体化或不分立,将导致政府难以监管智库活动,难以保持智库独立地位,难以提高智库成果质量和价值。

        而且智库不只政府一家客户,智库客户还有国内企业、社会组织、社会大众、国际客户等。没有独立性的智库成果或服务面对企业、社会组织和大众将失去采信的价值,或大打折扣。正是由于政府与智库关系复杂,国有智库作为一种非政府、非营利性社会组织保持独立性、中立性的客观规律,要求政府与智库要保持相对分工独立,既分离又依存的关系。

  中国特色新型智库应该是一个基于市场化机制运行的开放产业体系

        智库是整个知识产业中的一个行业。智库概念不同于科研院所。智库仅仅是科研院所中主要从事决策咨询性质的研究机构。智库的外延范围较科研院所小,科研院所是包含范围更广的概念。科研院所的学术研究与智库侧重战略或策略的对策研究有分工区别和联系。智库仅是科学研究领域的一种分工方式或行当。智库不同于传统科研院所的学术研究,它是科研领域内主要从事决策咨询的特殊分工行业,服务于已经国际化、全球化的市场。现代智库种类繁多,体制机制差异明显,其功能主要是引领社会思潮,传播文化知识,论证制度、战略或政策举措的利害关系,谋划国家安危兴衰的韬略,为国家或地方发展提供决策智力支持,及时提供决策咨询参考性质的对策性成果。

        政府与智库分工分立和独立性决定了智库产业、智库市场的属性。在分工发展不发达情况下,智库仅仅是政府内部的一个附属部门。现代分工日益分化精细,智库成为独立于政府行政之外的一个专业服务行业,为现代国家治理提供智力支撑。从国民经济产业分工角度分类,智库是一个知识密集型专业服务业,类似于科技研发服务业、媒体业、咨询服务业、调查服务业、律师服务业等。从产业性质分类看,国有智库业是一个非营利性、公益性产业,类似国有文化传媒业、国有医疗卫生业一样,有其特定的市场。虽然现有国有科研机构并非都能实现产业化改革和转型,但其中一部分通过改革创新可以实现智库产业化。现在不仅国有科研机构内部领导、职员不愿意推进产业化、市场化改革转型,甚至极力反对,而且社会各界对智库产业化、市场化的效率效果并不确定,甚至抱持怀疑。然而,近年来世界各国智库业发展风生水起,从各国实践来看,智库产业化、市场化是一种客观规律、一种大的趋势,反对和抵制只会让智库发展更缓慢、更落后、更没有竞争力。

        智库产业有市场,就有竞争。然而,智库产业市场与其它知识文化产业市场一样,存在功能失灵问题。知识领域的市场机制、功能普遍不健全、不起有效作用,存在明显的市场失败、失能、失灵问题。政府、企业、社会中介、个人倾向于不愿意为获取知识产品支付相应市场价格,习惯于不付代价而获。健全市场机制不仅需要政府提供有效的知识产权法律保护和行政保护,而且需要政府给予巨大的财政支持和市场需求支持。由于智库成果具有公益和公共产品的性质,财政要弥补智库成果的正向外溢效应对社会经济发展的巨大贡献。市场需求实现了智库成果正常的市场价值,政府对智库成果或服务的采购决定着大部分市场价值大小。政府采购金额规模越大,整个智库业的市场规模越大;反之,智库市场规模越小,当然智库还有政府之外的市场。

        目前在智库业产品市场上有国有、民间和外商等多种所有制的智库或供应商。目前外国咨询公司占据了中国绝大部分的商业咨询市场,国内民间智库所占份额较小,国有智库几乎不做商业咨询。麦肯锡、波士顿、贝恩、德勤、普华永道、毕马威和安永等外国咨询公司在中国市场上做得风生水起,它们按照商业规则开展业务,提供全面的财经咨询服务,拥有强大竞争优势。随着改革开放深入,国内涌现一批民间智库或咨询公司,但迄今没有出现国际知名品牌的公司。我国国有智库始终没有关注这个巨大市场,或根本不屑做赚钱的智库,只愿意靠政府财政拨款吃饭。相对来说,中国智库业很不发达,智库市场很不健全,国有智库的市场主体缺位,智库市场体系和市场结构很不合理。智库市场缺乏有效竞争,导致外国寡头占据主场,国有智库不愿意入场,民间智库不敢上场。缺乏效率的、不健全的市场导致中国智库产品质量不高,不能满足市场需求和发展的需要。而且我国还有巨大未被满足的潜在市场需求。这些都需要深化智库供给侧结构性改革,加快发展本土智库产业。

        尽管国有智库不以营利为目的,但它也要善于经营国有资产与资源,为国家、社会公众和客户提供客观公正、科学可信的智力服务,至少要保持国有资产保值和永续经营。国有智库体制改革和产业培育、转型升级难度可能丝毫不低于国有企业改革、创新与转型的难度,这点必须要有清醒的认识。经过近四十年国有企业改革开放努力,国有企业基本脱离政府附属单位的地位,逐渐成为独立的市场主体,但市场化机制仍不健全,国有企业效益效率仍有待提高。比国有企业体制机制改革建设差距更大的是,内附在各级党政机关的各类智库单位仍然是封闭式行政化、机关化运行,不能成为独立的市场主体,不能有效形成市场机制配置资源的体制机制,智库成果在数量、质量、品种结构上都不能适应党、政府、社会大众的需要。深化智库改革开放已经成为行政体制改革、经济体制改革和国家治理现代化的客观要求。

       民间智库、外国智库是增强市场活力的有益补充。发展一定数量的民间智库、引进少量外国智库,从而形成国有、民间与外国智库互补的产业体系,有助于活跃智库市场,提高市场竞争强度,促进资源高效配置,满足客户的不同需求。民间智库并非代表与国家意志和人民利益相背,许多由民间举办的美国智库积极维护美国国家利益,相信中国民间智库同样会维护本国利益。为了发展具有国际竞争力的智库产业,政府需要具有改革创新的勇气,承受智库体制机制转换的成本、代价和风险,承担起改革创新可能失败的损失和潜在伤害。

        政府资助和支持是智库业发展繁荣的基本条件。政府对智库资助与支持是促进智库产业发展,推进国家治理现代化的必要的、不可或缺的组成部分。智库有业有市并非完全靠市场发展而不需要政府各方面的资助与支持。知识经济理论研究表明,智库的知识产品市场存在严重的外溢效应,具有公共产品性质,是一个功能失灵的市场。现在政府每年对内附在各级党政内部的大量研究机构、政策研究单位开支大规模的财政资金,用于开支人员工资、事业经费、资产维持费等。由于国有智库不仅为政府决策咨询服务,还为国家发挥更多智库的社会功能,一旦政府行政改革需要剥离这些与行政无关的事业单位,让他们从政府部门独立出来进入市场,政府为此开支的财政资金可能会随着发展需要而增加,但在市场机制作用下花在国有智库上的资金配置效率提高了,各智库机构会按照市场优化人财物资源配置,节约社会资源。这里可能额外增加一笔国有智库改革与转型的体制转换成本,有理由相信改革与转型的收益会远大于发生的成本。

        由智库运行规律、智库市场化产业化和创新全球化大趋势决定了中国特色新型智库改革与建设的目标体制是开放型的。那么,中国特色新型智库要建成为开放型智库体制机制,不仅面临改革开放压力,而且面临智库业转型升级的挑战,需要党和政府给予智库改革、创新、开放和转型升级的指导、支持和动力。

 全面深化科研体制和智库体制改革

        现有国有智库长期采用行政事业管理体制,不能适应建设中国特色新型智库的要求,必须全面深化体制改革。目前我国有近2000家各类政策研究机构,约90%是体制内的,主要设立在各级党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科技系统和企业。长期以来,它们是我国决策咨询体系的主体(李伟,2015a;2015b)。目前我国国有智库普遍存在采用一般行政事业单位管理体制的各种弊病。各类国有智库附属于各级党政军机关,与各自上级部门存在千丝万缕联系,虽然业务上有助于联系,但也存在分工不细,没有市场竞争压力,成果质量缺乏竞争力,资金配置效率不高,资源浪费严重,人浮于事等问题。而且,与各级党政军紧密一体化的现有智库往往缺乏独立研究的机制,存在顺着上级意图附和领导看法,缺乏独立见解的弊端,因此,有没有这样的“参谋”区别不大,智库没有起到应有的决策咨询支撑功能。

        现有国有智库的显著特征之一是党政机关与智库是一体化的、封闭的体系。处于内化和封闭于党政内部的国有智库体制机制严重不适应新形势、新时代的发展要求。国有智库在功能上仅服务于所附属或内化的党政军上级,功能局限性明显。国有智库科研体制封闭,上级集中或临时把科研、咨询、调研任务下达给下级智库事业单位,或者通过课题制形式向上级主管部门申报,上级批复课题任务和研究经费。这种体制机制就是长期沿袭的智库行政管理体制。这是目前国有科研机构和党政部门内部政策研究部门普遍存在的科研管理模式和内部治理体制。

        封闭的、不开放体制决定了国有智库服务“小众”,而不是社会“大众”。国有智库除少数服务社会和国家大局外,多数智库仅服务于直接上级党政部门,不对或很少对其他党政部门、下级部门以及社会各界提供服务。国有智库体制虽有集中资源办大事的优势,但其劣势也明显。这种智库行政管理体制日益显示出来其资源资产配置效率、效益不高,日益不能适应当今创新全球化时代复杂国际国内形势下决策咨询高度专业化、综合化、复杂化的要求。因此,中国行政体制改革和智库体制机制改革都势在必行,以适应政府规模适度缩小、智库作为政府决策智囊、参谋的规模保持适度扩大的新需要。与现有科研机构行政化管理模式紧密相关的科研课题申报与结项管理模式,其成果实际应用比例很低,存在诸多弊端和问题。从实践也可以看到,国有智库继续留在体制内,在经济上效率、效益不高,而且传统的行政管理模式不利于智库发展,存在很大的体制弊端。

        现有国有智库在体制上的不完全独立性,可能影响其判断的独立性和成果的客观性、独创性。因为智库研究人员可能会顾忌上级领导已经发表过的讲话、意见和精神,做出不顾客观事实、数据资料和现实形势基础上的主观臆断,智库单位领导也可能会揣摩领导意图,不愿意提出不同于领导的思路和见解,结果智库附和领导意见、解释领导精神的成果多,不同的、有违领导过去看法的成果几乎不可能出现,因为有“问题”的成果在上报的审批中早就被抛弃。从这点上可以说,国有智库不是真正独立的智库,会影响其发挥功能、价值和贡献,有必要进行深化改革和制度创新,并进行转轨、调整、优化治理,逐步形成具有独立、专业化要求的智库产业。

        人才是智库的核心资产,也是核心竞争力的来源。现有国有智库间人才的合作、交流和流动难度大,人才部门所有、单位所有问题严重,人才集体合作完成一项综合性、复杂性高的现实问题研究的协调工作难度很高。协调除了行政命令方式之外似乎没有其它办法。尤其党政机关内部政策研究室、研究中心、研究院与社会的人才流动更加困难,社会人才进入国家机关难,国家机关内人才的公务员身份让他们更不愿意流动到社会上。人才流动性差,封闭程度高,导致知识、见识老化固化,导致智库成果日益难以解决复杂的现实问题。只有打破这种固有的人才流动难、交流合作难的体制机制障碍,养成“狼群合作打猎”的精神和习惯,才能促进智库发展。因此,深化政府行政体制和智库体制改革创新,打破人才壁垒,促进人才流动,已经成为建设开放型智库的客观要求。自由市场机制驱动个体追求财富积极性。国有智库与党政体制一体化,压制单个智库及其职员个人对经济财富追求动力。体制内的近乎无差别的分配制度消弭了要素积极性和巨大潜力,尤其是人的因素。

        总之,国有智库通过改革创新可以转换为脱离政府行政体制之外的独立、开放的专业智库机构,有助于促进政府行政体制改革,提高国有资产配置效率,提高财政资金使用效益,改善内部治理体制,调动各要素积极性,提高资源配置效率。中国特色新型智库在体制机制上应不同于现有一体化体制的、行政管理色彩浓厚的智库,应当是符合智库发展规律和适应新形势、新时代发展要求的开放型智库。智库建设和发展应当作为政府行政体制改革的重要组成部分,是一个重要改革抓手和契机,要充分利用各单位开展智库试点和建设的热情加快推进。

        第一,智库要按照智库规律和特征要求来治理和组织管理,不能搞成行政附属机关,要按照科研生产经营规律要求办智库。深化国有智库体制改革创新,剥离附属于各级党政的国有研究机构或智库,如同国有企业一样,与民间智库在法律允许的范围开展竞合,提高资源配置效率,促进智库产业发展壮大。

        第二,国有智库要与大学、医院一样,去行政化,取消干部编制和行政级别及任命制度,按照现代智库治理规律,实行教授治理委员会下领导聘任制,剪去行政特权;减少行政化和官僚体制的检查、评比、考核、开会、学习以及批评与自我批评,让科研人员把时间精力用在科研生产上,对他们的管理与对社会企业职员并无差别,严格依法治国。

        第三,正确认识和处理学术研究与智库研究之间的依存关系和区别,把智库从传统科研机构中独立和分离出来,不要把传统科研机构一哄而上全部转成智库体制,不适宜转成智库体制运作的传统科研机构要继续保持学术研究的体制。目前国有科研机构里学术研究与智库研究两种不同模式混在一起,组织机构、人员和管理考核等都混在一起,造成智库应当采取的集体协作科研模式难以落实,个体式研究成果质量和水平难以提升。因此智库建设有必要在组织体制上从传统学术研究机构中剥离出来,专业化从事智库成果研究,并按照智库企业化、产业化、市场化机制管理和考核。智库更加强调集体协作完成大型集体项目,出产集体成果,劳动方式是集体劳动,要统一上下班,任务要细化分工进行流水作业,不同于传统的个体学术研究方式。比如中国社会科学院内部组织设置把智库机构的科研人员进行自愿分工分流,选择智库机构的科研人员专门从事智库成果研究,不再重视甚至取消考核学术研究的论文、论著等成果考核,侧重决策咨询成果考核;选择继续做学术研究的科研人员不再考核决策咨询类成果。当然科研人员在学术研究与智库研究之间可以自由选择和切换,这种分工可以是阶段性,也可以是终身的分工,具有旋转门的机制。

        第四,传统课题制将要被适应市场化机制的项目合同制所取代,项目合约是约束双方的法律文件。传统课题制适应于行政管理体制,弊端多,必须深化改革创新。目前我国实行的课题制的项目选题主要来自于中央文件,包括国家社科基金项目、中国社会科学院创新工程项目的选题大多数从中央文件中剥离出来,而非直接来自社会实际需要,不能很好解决社会经济矛盾和问题。中央文件中出现的表述多数是从实践中来的,都是中央已经思考过、决策处理过的决议,也就是已经发生过的事情。所以,自上而下的课题制选题总是跟在中央文件后面,研究无非就是解释、宣传,甚至歪曲和妄议中央决议,没有起到为决策服务和为决策提供智力支持的作用,选题研究基本没有前瞻性、超前性。政府的智库成果与服务采购要采取公开招标、拍卖、挂牌和项目协议的合同制度。开放的智库产品是经过市场洗礼、由市场检验、具有市场价值的更加符合顾客需要的产品,不同于传统体制下没有市场竞争、客户没有挑选余地的智库产品。改革要以具有法律约束力的商业合同制或项目协议逐步代替几乎没有约束力的课题制科研组织模式。

        智库行业树立有效的新体制机制并不容易。目前国有智库受数十年来传统科研体制、模式和组织管理方式的深刻体制影响、内部文化影响,向现代独立、开放、市场化运作的体制机制转换难度很大。中央需要下大的决心,加大国有智库改革创新力度,才可能取得明显的突破。

 正确处理党政与智库之间复杂的关系

         建设中国特色新型智库也要加大国有智库的体制机制改革与创新力度,建立适应国家治理现代化要求、符合市场化机制运行、符合智库运行规律的智库产业体系和市场体系,实现企业化治理,激活智库各类要素活力,把智库产业做强做优做大。把国有智库做强做优做大,并占据中国智库产业的主导地位、发挥主导作用和功能就是区别于西方智库业的中国特色之一。

        加强党对国有智库的领导与智库在体制内或体制外没有区别,体制外的智库同样需要加强党的领导。这是中国特色新型智库建设的又一特色。党对智库的领导主要是通过对智库党员干部的领导,要遵循智库管理规律、市场规律,采取类似企业的分类领导方式和领导体制,特别要探索体制外智库党的领导模式,不能采用长期形成的习以为常的党政机关行政管理模式,尽可能对智库运行、发展不造成负面影响。把党政机关的党员干部管理政策全部套到智库管理上去,可能会直接影响智库生产经营的业务,有必要转变党对智库的领导模式。

        党和政府是国有智库的创办者、投资者,也是国有智库的服务对象和最大客户,还是国有智库的领导者、管理者。正确处理好党政与智库之间复杂的关系对于成功建设中国特色新型智库,改革国有智库体制机制和转型升级,至关重要。

        首先,党和政府要激励国有科研机构、智库勇闯市场,让不愿改革而安于现状的国有智库日益失去地位。国有智库不能办成党和政府机关,那样的话官员们大会小会开个不停,发指示提要求念紧箍咒,让科研人员没有时间、心力静下来做科研。把科研机构办成党政机关给无心做科研的人活力和空间,让潜心做科研的人做不了、做不成任何事。实践已经证明,行政指挥、军事化管理只在特殊情况下效率高,对要求理性思维的科研工作管理效率一般般。党和政府要下决心深化国有智库的体制机制改革,要按照智库特征和规律进行分类改革,逐个解决特殊性问题。

        其次,党和政府在国有智库成功改革和转型后要加强领导、管理,不必担忧智库独立、开放会引起思想杂音、意识形态混乱等问题。也许有人会担忧开放型智库体制机制会削弱党对智库的领导,其实它与国有企业一样,并非拒绝和排斥党政监督管理,而是换一种管理的方式和手段。国家主管领导既希望智库单位多出有价值的对策成果,又不希望搞出出格的东西,纠结于“放”与“管”的度。在加强党对智库政治领导的同时,要“管”、“放”结合,促进学术研究去行政化,促进智库行政职能和方式转变,加强智库管理、服务与成果转化应用,不搞行政指挥、行政命令、行政强制。政府在允许不同声音的同时要依法治理,对危害国家安全利益的违法智库、媒体进行严格监管和限制。

        再次,党政与智库既要紧密联系,又要分工协作,避免分工不明、协作不畅。现在党政机关里一些官员喜欢把自己标榜为学术型官员,炫耀自己的文采、学养和研究成果,甚至以自己个人研究的一些想法代替社会上广泛专业智库成果,进行行政指挥、指导和指示。另一种现象是国有智库、国办大学各级领导官气十足,崇拜权力,喜欢发文件、做指示、居高临下、官腔十足,不愿意费心钻研治学治校的管理办法。党政要重视学习、重视研究工作中的问题非常必要,但党政工作责任重大,容不得失误,不能学术化、娱乐化。国有智库行政化、官场化风气盛行,学术本位让位于官本位,学术单位成了官场衙门,智库内各级行政官员由上级任命,对上负责,对上唯唯诺诺,智库内行政权力主宰一切,以行政权力谋取学术资源、学术权力和学术权威,引得学术单位人人无心钻研学术,一心钻营官阶,学术研究、学术人格被抛到九霄云外,学术质量、学术水准和学术竞争力以及学术地位却难以提升。智库归根到底是一个科研单位,在社会分工中回归本分,本职就是出品优质的、符合客户需要的学术成果,服务国家和人民的需要,这是智库安身立命的分工所系。国家要通过深入改革开放,让智库在开放的市场上展开竞争,以竞争促进优胜劣汰,让不用心做智库的单位被市场淘汰。开放的市场会迫使智库去踏实做好做优做精自己的研究成果,更好地为党政和社会大众服务。

        最后,党和政府对国有智库的改革开放不是甩包袱,而是推动其发展壮大的坚强后盾。我国电影电视产品市场开放较早,市场比较成熟,价格基本能够反映生产成本和要素成本,基本不需要政府财政的支持,甚至可以带来一定的税收。自然科学和工程领域市场功能略微健全一些。社会科学产品市场严重失灵,要素和产品价格与其成本严重背离,比如自20世纪80年代报刊发表文章的稿费价格大约20-30元/每千字,如今稿费略有增长,大约在100-200元/每千字不等。靠发表论文的稿费收入无论如何不可能养家糊口。学术成果的市场回报与成本严重不匹配。因此,其它途径的资助和公共财政开支支持是弥补市场失灵不可或缺的。目前国有科研机构、大学等学术机构及团体缺乏财务独立能力,仍然依靠财政拨付经费预算开支,政府要按照一定的考核指标给予财政资助。同时,政府要塑造和支持智库市场化、产业化。国有智库尽管可能需要给非国有的投资者某些资源的使用权,但境外及社会资本对国有智库的投资和资助不改变其国有性质。政府要放开国有智库手脚,鼓励其参与市场竞争,满足市场需求。

        中国体制内科学家、工程师、教授、法官等知识分子拿财政供养工资,不是由市场机制形成的工资,没有反映知识分子人力资本形成的投资回报,财政仅按照普通劳动力商品价格水平给工资,是不符合市场经济规律要求的。中国知识分子在社会分配中与工人等无产者基本处于一个水平上,不符合其具有人力资本要求资本回报的中产阶级收入地位。其实,培养成为能够开展科研的专业人才必须进行长期的人力资本投入和培养,必须要有较高的投资回报或收入,因此这些从事科研的知识分子必须要有较高的收入,而不能当作无产者或低工资收入来使用,否则就不能进行正常的、可持续的经济循环、再生产。支付知识分子较高工资收入是社会必要的。现有体制内支付给科研等知识分子的工资收入是严重不足的。尤其对从事科学研究工作的人员应给予较高的工资收入。

形成有利于智库科学治理、建设和转型发展的开放环境

        由于国有科研机构、国有智库大多都缺乏独立性,正是不独立,因而不够开放。民间智库基本具有独立性,但难以做到非营利性和客观中立性,成果可能带有明显政治立场或政治倾向色彩。两者都需要深化改革和转型升级,完善治理和建设。目前政府对智库行业的治理体制尚没有成型,也许存在做大国有智库代替整个智库行业,以期管理好国有智库代替管理好整个智库行业的想法。这样的愿望可能导致智库业结构性失衡问题。建立一个结构与需求相适应的多种所有制混合并存的多元、结构布局合理的智库产业体系比较理性。因此,国家要在深化国有智库体制机制改革创新同时,大力支持民间智库发展,建设开放型智库产业体系。国家需要国有、非盈利组织和民间私人智库多种体制、多种层次、多种组织形式的智库,不拘一格,并存共生。

        不同所有制、不同国别或地区、不同治理模式的智库在市场上突出强化自身优势,各自找准能够发挥自己优势的细分目标市场,确定各自的目标市场或服务对象,不同智库追求的目标各有差异,发挥差异化分工的智库功能,从而形成分工有序、布局结构合理、功能配套齐全的智库产业生态体系。大型国有智库的资源优势、人才优势、资金优势以及品牌优势比较明显,它的目标市场可能比较多元,发挥的功能比较强大,但它不可能“包打天下”,它总有比较弱项。

        构建开放的智库市场,健全智库与政府、企业以及其他客户之间供需对接平台和市场机制。在智库发展中积极引进市场机制,发挥社会力量和民间智力作用。各级政府要推进透明的、健康的智库市场,通过政府服务采购、招标、拍卖、挂牌、协议方式逐步扩大智库需求市场,减少科研项目寻租空间,形成成熟的市场环境。国有智库要允许承担来自各级政府、企事业单位、中介机构以及国际客户的项目研究,允许向社会募集、筹措科研经费,接受社会赞助、资助、合作和资源交换。严管行政经费开支,放宽科研经费管理,把有限的财政经费尽可能多地用于科研事业上,降低科研行政经费比重,提高财政资金效率。

        放开国有智库编制限制,形成开放、竞争、流动的人才机制。国有智库的核心要素是人才。专业人才的知识是智库的专有资产,竞争对手不可复制,只能通过人才流动或者业务合作获得竞争优势。人才流动是带动知识流动的关键。国家在国有智库经过改革开放进入市场之后应积极放开其编制限制,干部人事部门不必管治智库的用人数量、职称职级、岗位工资等具体人事工作,放手由智库根据业务发展情况自己掌握。这将有助于智库合理配置人才,提高人才配置的市场化、社会化程度,促进人才流动和合理使用,提高人才资源配置效率。

        解放思想,依法治理智库。学术独立、自由是科学技术和人文思想繁荣发展的前提。学术单位要提倡学术自由、思想解放,要允许有不同看法、不一样的思想见解,甚至允许不成熟或错误的认识。在思想认识上体现人人平等,心无旁骛追求学术。目前国有智库成果质量平庸与思想管制死板有很大关系。科研人员不敢也不愿意冒风险讲真话,怕抓辫子、打棍子。有人以古代文人的“文死谏”精神作为现实中科研人员普遍具有精神的推理实际上不可靠。因此,国家在智库体制机制设计上必须保持国有智库与党政具有一定的距离和独立性。在开放条件下智库发展、智库研究成果更要坚持正确的政治方向和正确的方法论、世界观。无论智库创办何地、智库项目资助来源何处、智库服务对象何人,智库活动都必须遵纪守法、遵循学术规律、遵守从业道德底线,保持智库独立性、客观公正性和公信力。与此同时,在法律允许范围内,学术研究要给予自由想象的空间,给予活跃的氛围,促进学术自由与繁荣,达到百花齐放、百家争鸣的生动局面,平等对话,不搞一言堂、不搞学术权威和学术霸权,不搞学术压制,不搞文字狱,不出现因言获罪的现象。要鼓励知无不言、言无不尽。这样才能让科学家敢想、敢说、敢写。我国各级政府和各科研单位为鼓励人才成长和多出高水准科研成果,设立了类如“千百万人才计划”、“江河湖山川学者”、各种“人才工程”等名目的称号,给予资金支持和社会地位,一定程度上改善了科研条件和待遇,但是科学家出成就真正需要的是具有开放、包容、自由的学术环境。正是由于实现宪法赋予言论自由、解放思想和建成有效运行的智库体制机制都需要很长一段时间,预计我国建成具有国际水准、国际影响力的高质量智库需要一段时间的努力。

        智库治理方式要采用企业化模式,避免行政命令的强制做法,采用科学的科研考核理念和手段,不搞一刀切。国有智库的行政治学是最大的问题,它凡事行政命令,盲目追求政绩,不讲科学、想当然。目前我国科研院所流行的计件工分制和SCI学术标准的科研评估机制要审慎推行。过分强调SCI学术评价标准可能会使中国学术研究空泛化,没有实质内容,不解决实际问题,变成为写论文而写论文。以写论文代替了研究问题,解决问题,而获得学术荣誉和学术资源是有害的。靠写论文的科研方式就是无病呻吟,花钱找罪受,不解决任何问题。智库更要面对现实问题,着力做好现实需要解决的实际问题。尤其做艰苦的应用型研究,未必要以论文形式表现出来成果,可以是不公开文稿、内部报告、图表、技术秘密、专利、著作等方式表达。所以以单一的SCI论文的科研评价和考核机制会把科研和创新导入错误的方向。有持续的、深入研究成果的科学家,自己主动会以适当形式公开研究成果,甚至不让他说出来他都觉得不吐不快,他会想方设法写出来。所以,对待科学家不用举起鞭子,让他们心情舒畅了会自奋蹄。扬起鞭子吓着他们了,就是有“蛋”也生不出来了。

 扩大智库业对外开放,加强对外合作与交流

        我国智库业对外开放存在结构性异步问题,表现为对外发声、“走出去”发展滞后,轻视外国哲学社会科学智库引进,重视科技类智库和财经咨询智库引进。在科技研究领域,我国已经允许设立微软研究院、苹果研发中心等一批外国研发机构;同时我国也有一些企业在海外设立研发中心分支机构。2015年4月国务院发布了上海等四省市《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》,其中列明外商投资准入不享有国民待遇等原则的15个门类、50个条目、122项特别管理措施,人文社会科学领域以及一些新闻出版行业仍禁止外商投资准入。在哲学社会科学领域,包括智库行业,我国尚少见外国在华智库分支机构,或在海外设立智库分支。

        我国要积极扩大智库业对外开放,促进智库业开展对外服务贸易和直接投资,允许国际直接投资双向自由流动,允许外国知名智库来华投资合作,同时鼓励和支持有实力国内智库“走出去”,在海外设立分支机构,开展智库国际合作与交流,便于近距离更直接学习、合作与交流。为适应创新、研发全球化的一般趋势,我国要开门办智库、开放办智库,完善国际合作交流机制,积极推动智库引进来、走出去,促进智库产业化、专业化、综合化、多元化、全球化发展。开放是优化资源配置的有效途径,是提高智库成果质量和提升智库竞争力的有效手段。

        近年来我国成长起来一批国内智库、大学主办的外文期刊,国际发表学术论文等成果的数量、质量有了大幅度提升,中国学者在国际学术论坛、会议和研讨中积极发声,中国学术影响力和创新地位有了一定提升。但以中方为主导的国际学术合作严重不足,合作多以外方为主,中方出资少出人多,合作中往往中国人出了智慧却没有成果所有权。国家在严管干部出访的同时要积极放松和便利科研人员出入境,进一步支持国际学术交流合作,实现优势互补,协同创新,增加财政投入,鼓励创办和发行外文期刊,扩大对外发表发行,参与国际学术竞争,展现中国应有的软实力。