当前位置: 首页 > 政策咨询 > 政策解读 > 文章详情

赵早早:国家决算审计助推预算绩效管理实现“全面规范”目标

发表于 admin

        前不久公布的关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告,亮点很多。其中,关于“预算评审及绩效管理工作”的审计结果折射出审计助推绩效预算管理改革、完善财政管理制度、落实全面规范改革原则的努力和决心。

  审计报告秉承公正、客观、务实的态度,对中央政府绩效预算管理改革给予积极评价,并提出改进意见。报告明确指出,一方面,中央政府“预算管理进一步规范”,“初步建立中央部门项目支出绩效指标体系,大力推进中央和地方预算公开”;另一方面,“预算评审及绩效管理工作力度有待加强”,建议扩大中央部门项目支出预算评审覆盖范围,应将预算年度内的追加预算纳入绩效评审的视野,加强对专项转移支付的绩效管理。

  今年审计报告对绩效预算管理的论述,较之过去的内容有所不同,不仅谈论的内容多了,而且涉及的领域和项目也更聚焦了。具体来看,有三大不同。

  第一个不同,重视“制度与方法结合”,不仅关注制度建设层面,而且关注实际操作层面。在关注绩效预算管理制度是否完善的同时,借用既有的管理制度,有重点地考察绩效评审对项目的具体影响。从过去十年的审计报告内容来看,从2005年开始,审计署有8年共12次提到推动中央部门项目绩效评价工作。以往的审计结论往往聚焦在制度完善层面,强调绩效预算管理改革问题。而今年的审计结论,则更聚焦到具体的项目或资金类型,包括年度内追加预算资金的绩效问题,专项转移支付的绩效问题。

  第二个不同,重视“点面结合”,通过几个关键点,希望推动制度层面的完善。“点”在具体资金类型上,报告指出两大备受关注的资金及其项目。一是年内追加预算及相关项目。已完成绩效评审的项目(661个)约占所有项目(2048个)的32%,前者资金规模占总量的8.5%。二是专项转移支付及相关项目,关注事前绩效目标设立和事后评价两个方面。审计报告指出,中央政府所有专项中有将近73%的专项在下达预算的同时,并没有完成绩效目标的申报、批准和正式下达。换句话说,专项转移支付的预算绩效管理,实际操作中的绩效管理与预算管理是严重分离的。在事后绩效评价阶段,审计报告指出,仅有约15%的专项(14个)进行了实际评价。以上两点问题均与现有预算绩效管理制度的要求存在差距。审计报告通过“点”上分析,为完善制度及其执行提供了依据。

  第三个不同,重视“原则与实践结合”,有助于“全面规范”预算原则的落实。十八届三中全会提出财税体制改革的八字原则“全面规范、公开透明”,这也是预算绩效管理制度的改革原则。审计报告明确提出,预算绩效管理的评价范围和管理范围有待扩大,以落实“全面”原则;由于各种因素的影响,绩效预算管理和评价的实际工作与制度要求还存在一定的差距,这也需要不断推进完善,逐步实现“规范”目标。

  从今年审计报告所指出的问题,我们可以清楚地看到,我国财政预算绩效管理改革,已经取得了较大进展,但同时也存在急需解决的问题。面对问题,审计也提出以下完善预算绩效管理改革的建议:第一,预算绩效管理必须以推动管理为最终目标,绩效评价则是重要工具;第二,预算绩效管理必须与财政资金统筹安排有效结合,预算资金分配的开始,就需要配合明确的绩效目标,而绩效目标需要与国家战略、目标与政策相配套;第三,预算绩效管理不能留死角,包括年度内的追加预算资金,也应该在追加分配的预算编制阶段完成绩效目标的设定与审核;第四,预算绩效管理的事后评价工作,需要关注财政支出的精准度与有效性,为资金最终使用效果提供可靠、全面的有效信息;第五,预算绩效评价作为预算管理的重要手段与方法,还需不断完善评价体系建设,需要根据具体资金类型、具体项目等,完善设立共性和个性评价指标;第六,预算绩效管理的目标,包括实践“全面规范、公开透明”的基本原则,杜绝各类虚报冒领、贪污侵占、虚增业绩、铺张浪费等违法违规行为,使得公共财政资金能够更有效地用于解决制约经济发展和民生改善的短板领域,实现国家治理现代化目标。

  认真解读今年审计报告,能够体会到国家审计在推动预算绩效管理改革方面,也在努力不断地完善审计制度、程序、方法,不断提高自身的业务能力与水平。审计关注预算绩效管理实践,包括加强审计监督能力,通过审计监督推动行政权力的规范,加强对行政权力的约束力度,这都符合十八届四中全会依法治国的要求。具体来看,国家审计正在完善以下三个方面:第一,针对预算绩效管理改革落实情况的审计,正在向纵深拓展,由点到面,由项目到政策,由数量到质量;第二,为了更好地配合完成预算绩效管理改革任务,国家审计部门也在不断地完善绩效审计流程、方式、方法,提高审计组织及其工作人员的相关能力与水平;第三,通过实践,不断探索并努力加强绩效审计与决算审计的有效结合。按照新预算法规定,国家审计有责任有义务对中央政府决算草案开展审计。决算审计监督工作就是利用专业的技术、科学的方法、充分的论证来保护公共财政资金、资产、资源的安全性和有效性,通过监督倒逼完善预算编制、执行、管理等其他过程,注重制度完善的整体性和同步性,而避免“头痛医头,脚痛医脚”。决算审计与绩效审计的结合,将有助于实现以上政策目标。

  从国际理论研究和实践经验来看,无论在发达国家还是发展中国家,预算绩效管理改革本身就是一个不断完善的、只有起点没有终点的过程。在这个过程中,需要国家、政府及其各部门,乃至每个公务人员,都树立“花钱必问效”的绩效理念,需要同时完善制度、文化、能力等多个领域。国家审计作为相对独立的监督机构,在这个过程中配合财政部门推动预算绩效管理改革,责无旁贷,任重道远。