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冯静:解决机制问题是规范地方政府举债的根本

发表于 admin

        作为一种重要的资源配置方式,地方举债有其理论上的逻辑性。除了能有效解决地方公共产品投入与产出时间错配问题,地方政府债本身也能发挥熨平地方经济周期的作用。因此,赋予地方合法的举债权是完善地方收入体系,规范地方政府行为的重要举措。而另一方面,作为中央财政与地方财政的关联点,以及财政领域与金融领域的一个交汇点,地方政府债务在涉及财政风险以及宏观金融稳定方面又具有非常特殊的地位与作用。这一点,其他国家为我们提供了许多警示案例。尤其是在次贷危机、欧债危机之后,全球加强地方政府债务风险管理更是取得共识。

        在历经“明令禁止、变相萌芽、平稳增长、急剧膨胀”之后,中国地方政府债务开始纳入规范治理的范畴。中国地方政府债从不具法理支撑、游离于预算监督之外,进入了规范管理、制度约束阶段;从零敲碎击、运动式检查进入全面的、常态化监管阶段。各地纷纷建立地方政府性债务管理与风险预警机制,地方政府债务增长一定程度上得到控制,违约率有所下降。

        一方面,改革成效显著,另一方面,问题也是老生常谈。历年的审查报告都突出反映了地方政府违规举债的问题,今年亦不例外。尽管近些年大力推进的地方政府债务改革,“关了后门,开了前门”,但违规现象仍屡禁不止。另外,变相债务相继出现。最突出的当属目前如火如荼的地方产业投资基金、PPP融资模式、政府购买服务等产生的变相债务。以产业投资基金为例,作为后地方政府债务时期政府重要的投融资模式,政府产业投资基金试图发挥政府资金的引导作用,吸引社会资本参与,开启以股权融资替代债务融资的新模式,调动金融资源服务产业结构调整与经济结构升级。从实际资金投向看,地方投资基金广泛参与到各省市中小企业融资、风险投资、基础设施等行业与领域当中。大量产业资金还入股PPP项目,进入公共基础设施领域,部分承担了之前由地方平台企业完成的地方公共产品供给功能。在风险分担上,为提高对社会资本吸引力,部分地方通过产业投资基金与入股方或项目单位签订合同,做出固化收益、兜底回购、分期付款等承诺,甚至人大出具担保函。这些名义上为股权投资,不纳入政府资产负债表负债方管理的政府投资基金,以合同形式承诺固定收益,锁定风险,实属政府显性或有负债。项目运作成败将影响地方财政的实际负担。

        为何在除旧立新、分类治理之后,我国仍有部分地方政府债务无法纳入预算监管的盘子?

       其一,快速城镇化、工业化的特殊阶段,政府,尤其是地方政府承担了大量事权。短期内地方政府债券规模难以满足地方未来刚性需求以及消化前期债务存量。

        其二,经济新常态下,为弥补消费及外需不足,地方政府依旧需要依赖债务支撑的政府生产性投资对经济及财政收入的托底拉动作用。

        其三,监管主体缺乏有效协调配合,监管相对滞后,难以对金融创新形成的多样化债务模式实施及时全面监督,这也是新生债务的重要原因。地方政府债有其特殊性,一方面,它是财政行为,涉及政府投资,另一方面又体现金融的属性。政府采取投融资模式不同,相关金融风险大小不一。反之,金融创新的理念和行为又进一步拓展和丰富了政府投融资的具体形式。在创新导向下,地方政府债以纷繁复杂的金融产品出现,模式增多,链条加长,关系更复杂,也更易规避现行管理法规的限制,表外运行。而监管方涉及财政、金融、发改委等多部门,“九龙治水”,协调较困难,也相对滞后,基本处于上有政策,下有对策,不断发现问题,又不断打补丁的状态。

       化解风险的根本还在于进一步深化改革,消除诱发地方政府举债冲动的体制、机制因素。

        其一,继续深入推进市场化改革,进一步厘清政府与市场的边界。在经济发展与结构转型中,明晰市场与政府分工,加快地方政府职能调整,弱化地方政府经济功能,坚持有所为、有所不为。减少政府对经济活动的直接干预,实现政府从竞争性领域逐步退出,让市场真正发挥资源配置的基础性作用。

        其二,扎实推进法制化进程,真正落实“依法治国、依法执政、依法行政”。深入贯彻十八大三中全会精神,加强法制建设,依法规范公权,依法约束市场主体,增强政府公信力与执行力,保证私人财产权,真正吸引社会长期资本进入公共基础设施与公共服务领域,缓解单纯依靠地方财政直接供给公共基础设施的职能,降低地方政府债务融资需求与冲动。

        其三,稳步推进财税体制改革,逐步实现各级政府支出责任与财力相匹配。合理划分中央与地方政府支出责任,规范转移支付,硬化预算约束,弱化地方政府向上级转移债务风险的预期。

        其四,建立跨部门协同监管机制,完善地方政府债务宏观治理机制与制度框架。

        此外,还需加强相关配套机制建设。包括提升财政透明度、完善政府债务预算、推进地方政府资产负债表编制等等,做好债务规范的基础性工作。同时,加快培育相对独立的市场评级主体,加强市场对地方政府债务约束监管,逐步形成对地方财政的硬约束。(作者系中国社科院财经战略研究院副研究员)

本文发表于经济参考报。