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于树一:权责不对等:能否花自己钱办自己事 ——分析审计报告发现的问题

发表于 admin

        2017年6月23日,在审计署的官方网站上,密集发布了《关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》、27份审计公告以及审计报告和部分审计公告的解读。其在充分肯定成绩的基础上,也详细地指出了审计发现的问题。逐项梳理和分析这些问题后可以发现,在现象背后隐藏的本质直指制度,即财政体制改革尚未充分实现权责对等的目标,为相关行为主体钻制度空子提供了可乘之机。

一、从体制的视角分析审计发现的问题

        审计报告涉及中央财政管理及决算草案审计、中央部门预算执行审计、国家重大政策措施落实跟踪审计、扶贫资金审计、重点专项资金审计、金融审计、中央企业审计等七个领域,列举了审计发现的二十余项问题。其中,有关预算分配和管理、转移支付管理、财政资金统筹和监管、“放管服”改革、涉企收费、地方政府债务增长、利用部门影响力或行业资源违规收费、地方政府追求短期效应倾向等方面存在的问题,追寻其背后的原因,最终均会被直接或间接地带到财政体制改革层面。

        首先,预算分配和管理一定是以权责划分为基础的。只有在明确政府职能范围、划分政府间事权和支出责任的基础上,才能够编制部门预算和各级政府预算,才能为满足政府行使职能和事权的需要匹配相应的财权财力。在审计报告的问题中,财政专项资金直接投向竞争领域问题的根本原因是政府职能转换不到位,介入了市场机制能够自主调节的领域;预算归属不明确、预算执行率不足、部门预算的结转结余较大、基建项目推进缓慢、投资闲置等问题很大程度是政府部门之间分工和各级政府之间事权和支出责任划分欠合理、欠清晰导致,因为权责不对等的预算必然难以执行到位;在地方的基建投资执行中被调整为中央本级支出的问题,则直接反映了中央和地方政府间事权和支出责任划分不稳定,被随意调整,其背后实际上是划分的不合理、不规范。

        其次,转移支付的性质决定于权责对等。转移支付的产生,起因是地方政府履行本级事权的财力不足,或者是中央政府对委托给地方政府代行的事权、共同事权出资。补充地方财力不足的转移支付为一般性转移支付,对委托事权、共同事权的出资为专项转移支付。审计发现转移支付管理还不完全适应改革要求,大多可以从权责对等的角度找到原因。其中,一般性转移支付指定用途、与专项转移支付界限不明晰的原因是对事权归属于中央还是地方没有清晰界定,一般性转移支付背后的支出责任与中央委托事权和或中央地方共同事权发生错配。专项转移支付退出机制不健全的原因是中央对委托事权与共同事权的支出责任已经履行完毕但仍然出资,责超出了权的范围。专项资金安排交叉重叠的原因是中央政府部门间的支出责任界限模糊,对同一事权从不同渠道出资。而专项转移支付未细化到地区的原因除了执行不到位外,也可能是无法细化,即中央与地方的事权没有划分清楚,共同事权的支出责任没有达成共识,地方无法配套。

        第三,地方行使事权的财力不足导致地方政府债务增长较快甚至违规举债。在中央地方事权和支出责任划分的基础上,地方为了履行支出责任需要足够的财力,一方面依靠自身筹集,一方面依靠转移支付。由于目前专项转移支付大部分需要配套,一般性转移支付也有很大部分被指定用途,加之地方主体税种缺位,“放管服”改革和涉企收费治理对收费渠道收紧,为了满足自身的发展需求,地方政府只能依靠发债。但是,基于对风险的管控,我国地方政府发债受到限额管理,公开发行债券筹集的收入与对财力的需求不匹配,缺口部分极有可能通过违规举债弥补。由此可见,审计报告的地方政府债务问题的根源,仍然可归为权责不对等,只是已经超越了支出端,扩大至收入端,即财权财力与事权和支出责任的不对等。

        第四,地方政府追求短期效应倾向直接决定于体制因素。一般来说,地方政府立足于眼前而不是长远的行为往往出现在体制改革阶段。从1994年分税制开始,我国财政体制改革依次经历了以“事权与财权相结合”、“财权与事权相匹配”、“财力与事权相匹配”、“事权与支出责任相适应”为原则的阶段。随着2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)的出台,新阶段的改革思路逐渐明朗。但是在改革进程中,中央与地方财政事权和支出责任不适应的情况仍然较多,地方政府基于未来的预期调整自己的行为,从而抓住新旧体制转换的空档,力求实现短期目标。审计报告中列举的种种地方追求短期效应倾向,就是地方政府预期自身的事权和支出责任即将被科学划分并被固定下来,在此之前尽量多地争取、占有和使用中央资金,尽可能少地履行事权和支出责任。

        第五,政府与市场关系处理不当的实质是权责不对等。审计报告显示的其他问题,包括“放管服”改革具体措施的不完全落地、涉企收费机制不健全、利用部门影响力或行业资源违规收费等问题,表现为政府与市场关系未理顺,其实质仍是权责不对等。一些本应属于市场的职责在市场发育不完善的前提下需要政府干预,成为政府事权,随着市场机制的健全,政府应逐渐退出,政府的身份也应从管理者转变为服务者。但是出于利益的驱使,政府倾向于“抓权推责”,又要做事又不愿出钱,在与市场权责未划分清楚时,会把支出责任转移到市场主体的身上。

        沿着上述问题的线索可以发现,中央与地方财政事权和支出责任划分改革还没有实现既定的权责对等目标。一是中央事权让地方代为履行并且让地方承担支出责任;二是中央事权虽然由中央部门及其垂直机构在地方履行,但因管理不到位,将支出责任转移给地方政府或伸手向企业收费;三是中央地方事权划分不清晰导致的支出责任主体模糊,进而导致财政资金分配和使用混乱,影响效率;四是现行体制下,地方政府总的财政能力与总的事权和支出责任不对等,造成地方政府债务风险加速累积。

二、从参与主体的视角厘清权责对等的逻辑

        事实上,财政体制改革要实现权责对等的目标,需要厘清一个简单的逻辑——办谁的事,花谁的钱。实践中可以大致分成几种情况:

        一是办别人的事花自己的钱。这种情况节约但是低效,为了省钱可能会偷工减料,最后事情办不好。

        二是办自己的事花别人的钱。这种情况既浪费又低效,还会被出资方附加条件,包括配套资金等,最终实现了出资方的目标却不一定能实现自己的目标。

        三是办别人的事花别人的钱。这种情况也是既浪费又低效,很可能会挪用资金去办自己的事,也可能会挥霍、中饱私囊。

        四是花自己的钱办自己的事。只有这种情况才能又节约、又高效,其内在原因是“权责对等”。但是,花自己的钱办自己的事是有条件的,即受钱和能力的制约,钱不够或者能力不足时就需要寻求支持,这种支持是纯粹的财力支持,而不应附带条件。

        此外,还存在着共同事务,那就需要寻求合作,共同出资共同做事,但在合作中仍然要本着权责对等的原则,按照收益配比成本。

三、从审计的视角助推财政体制改革

        审计报告中“审计建议”部分的第一条就是“继续深化财税领域改革……推动形成权责清晰、更加有利于调动中央和地方两个积极性的财税体制”,即从“治本”的角度对审计发现的问题提出解决思路。近年来,审计在推进我国国家治理现代化进程中发挥出越来越重要的作用,其中,在助推财政体制改革方面还可有更大的作为,因为审计在揭示政府对市场的不当干预、中央地方财政事权与支出责任不对等、政府部门之间权责模糊等体制层面的情况有独特的优势。建议未来审计重点关注如下财政体制改革内容:

        一是重点关注政府职能定位是否清晰,有没有财政包揽可由市场调节或社会提供的事务,或者本应由政府承担的基本公共服务没有得到有效保障。

        二是关注中央与地方财政事权和支出责任划分是否明确,有没有地方政府承担应由中央政府负责的事务或支出责任、中央政府承担应由地方负责的事务或支出责任的情况。

        三是重点关注中央和地方共同事权和支出责任是否得到有效履行,分析出资比例是否合理,有没有落实到位,有没有相互推诿、不当竞争等情况。

        四是关注地方政府履行其事权和支出责任的财力是否充足,融资是否合法合规、是否注重成本收益的配比,获得的转移支付是否不当被转变性质、落实不到位等问题。

(作者单位:中国社会科学院财经战略研究院、审计署财政审计司)