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马珺:美国税改博弈:由结构性改革转向常规减税

发表于 admin

  美国税改虽然引发了全球关注,但是在新政府执政的半年多时间里,改革进展缓慢。直到4月26日总统就职百日,特朗普政府才抛出一纸极为简略的税改原则指引。由于国会两党之间、府会之间、甚至执政的共和党内部一直未能就税改方向达成共识,一度令外界感觉美国税改陷入了困境。

  然而,就在刚刚过去的7月,国会和白宫的六大共和党政要于27日出人意料地发布了有关税制改革的《联合声明》,本文基于美国联邦政府税收立法程序和对这份声明的解读,提出两点看法:第一,这一举动意味着胶着一时的税改进程有了转机,标志美国税改立法程序正式启动;第二,它表明美国税改方向的确立,未来美国税改将放弃结构性改革设想,转向常规减税的思路。

  《联合声明》的主要内容

  (一)重申税制改革的宗旨。即:保护美国的就业岗位,使美国家庭的税收更简单、更公平、税率更低。

  (二)声明放弃实行国内消费税和边境税收调整的最初主张。

  美国共和党保守派力主长期、结构性改革,在他们看来,只有长期、结构性的改革,才能使投资者确信税收支持不会突然中断,税收激励机制才可能发挥作用,并推动社会新增投资、就业和经济增长。而短期的、单纯的减税最多只能带来一时繁荣,由于它不能够形成长远预期,因而无法转化为长期投资激励并带动持久繁荣,无法通过“滴漏效应”惠及广大劳动者。

  因此,瑞安和布雷迪税改提案不是简单的“减税”,更不是单纯“降低税率”,而是在完善税基前提下的税制重构,从所得税制走向消费税制,并将公司课税从现行的来源地原则转向纯粹的地域管辖原则。

  其税改主张的重头戏,一是允许公司的资本性支出在当年全部扣除,其实质是要通过对储蓄和投资的完全免税(即只对全部所得中用于消费的部分课税),使所得税蜕变为事实上的现金流量税(cash-flow tax),即消费税(consumption tax),从而达到在未采用增值税的前提下,实现与消费型增值税下对资本免税同样政策效果。二是实行税收边境调整,原则上不分企业所在地,在计征企业所得税时,只对美国进口产品课征,而对出口产品免征。这是典型的目的地型公司税(destination-based corporate tax)的特征,旨在提高美国出口产品竞争力。

  (三)重新调整立法目标。即,降低企业税率,设定大幅度的投资支出扣除,优先考虑建立长久的企业预期,促进企业工作机会和利润回流美国本土。

  《联合声明》在放弃消费税设想的前提下,依然提出了在企业投资第一年实行史无前例的投资扣除政策,以尽可能照顾到改革的长远性,形成企业对投资促进的长远预期。

  (四)规划立法时间表。声明强调两院相关委员会争取2017年秋季推出立法草案,并在年底之前提交总统签署。

  《联合声明》确立了美国税改的基本走向

  (一)美国税改将是现行所得税框架下的常规减税。

  《联合声明》表明,众议院提案中最为雄心勃勃的部分,所谓长期、结构性改革已经化为泡影,并将为一般性的减税所取代。因此,美国现行的所得税制不会因为税改而发生根本性的变化。

  最有可能的结果是,共和党人放弃彻底的、结构性税制改革,取而代之一揽子减税措施,但减税的幅度到底有多大、如何减税,仍有待于两院相关委员会下一步的工作。预计未来的税制改革一定会包含税收漏洞的弥补和税基的完善,但由于取消了边境税收调整,预计改革后的企业所得税税率有可能高于特朗普主张的15%、甚至高于众议院提案最初主张的20%。

  (二)立法进程不会一帆风顺。

  由于共和党在本届国会中取得了众议院绝对多数席位,因此众议院达成共识相对容易。

相对来说,参议院的表决可能更费周折。党争依然是个明显的障碍。

  (三)美国税改中国最应关注什么。

  目前美国国会已经进入夏季休会期,从9月4号重新开工到9月30日财政年度结束之前,国会众议院只有12个工作日可用,除税改之外还有很多更紧要的财政事项有待表决,这决定了税法草案的表决最早也要在10月份以后。美国税改曾引发国内关于企业竞争环境恶化和资本外流的担忧,这一担忧随着立法进程的短暂休眠而略有缓解。

  然而,美国本次税改如何推进,不改变国际经济竞争和政治竞争的大势,在全球化、民主化、老龄化的潮流中,未来各国政府收支矛盾还将加剧,中国也不能例外。美国税改对中国的最大挑战仍然是国家治理能力的挑战,考验的是中国政府有效运用公共资源实现良好治理的能力,正是因为这样,共和党保守派立足长期视野谋划根本性税制改革的态度与做法,正是中国应当正视和借鉴的。

本文发表于《经济参考报》,2017-08-21。

(作者单位:中国社科院财经战略研究院)