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王朝阳:金融监管的新框架、新理念与新精神

发表于 admin

        第五次全国金融工作会议指出,为实体经济服务是金融的天职和宗旨,防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。会议决定设立国务院金融稳定发展委员会;针对突出问题加强协调,强化综合监管,突出功能监管和行为监管;努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神。这些要求标志着中国金融监管将形成新的框架、新的理念和新的精神,为金融稳定健康持续发展奠定基础,为国家金融安全提供更加有效的保障。

国务院金融稳定发展委员会将搭建金融监管的新框架

        自2003年银监会成立以来,我国一直采取“一行三会”的分业监管框架(表1)。从部门分工来看,中国人民银行的职责主要集中在货币政策、银行间金融市场、金融稳定、支付结算等方面,在宏观层面发挥促进经济增长和保障金融安全的功能;银监会主要是对银行业以及部分非银行金融机构(如信托公司、金融资产管理公司、企业集团财务公司等)进行监管,包括机构设立、业务活动、高管任职、风险处置等,其内设部门基本是按照机构类别进行设置;证监会主要对证券业及上市公司进行监管,其内设部门兼有业务功能和市场主体的考虑但以后者为重,包括发行监管、机构监管、上市公司监管、基金监管以及稽查等;保监会主要对保险业进行监管,其内设部门同样基于机构性质,包括财产保险监管、人身保险监管、保险中介监管、保险资金运用监管等。简言之,在既有框架下监管部门按照监管对象的属性“自扫门前雪”。

       近几年,随着利率市场化快速推进和金融活动的日益丰富,各种名目的金融创新变得越来越多,比如银行理财、同业存单、委托投资(委外)、各类资产管理计划、互联网金融等。这些活动使得原有的银行、证券、保险的边界不再那么清晰,由此带来了相应的监管套利,即金融机构根据不同监管标准的差异,选取对其更为有利的监管标准。由此,对中国金融监管的批评主要是认为既有监管框架存在较为明显的监管冲突与监管空白,监管部门之间的协调不够充分。相应地,其解决方案就是部门合并,具体又有两种代表性方案:一种是大幅合并,即把中国人民银行、银监会、证监会和保监会整体合并,构建以宏观审慎政策为重点的大央行监管模式;另一种是把银监会、证监会和保监会合并为中国金融监管委员会,与中国人民银行形成“双峰”监管格局,分别负责行为监管与审慎监管。

        但是,在进行机构合并之前,有必要从三个方面进行综合考虑。第一,理论上的回答。金融监管机构现行部门是如何设置的?这些部门与当前金融行业的对应关系如何?监管机构合并后应该按什么原则设置部门?其中最后一个问题尤为关键,需要对当前金融活动特点、金融发展基本规律、未来金融发展趋势有深刻把握才能准确回答。第二,现实中的困难。须知,理论上的讨论总是轻松的,现实中的推进则是另一回事。目前,不考虑各自的附属部门和派出机构,中国人民银行内设26个部门,银监会内设28个部门,证监会内设25个部门,保监会内设16个部门和两个事业单位。如果进行机构合并,无论哪种方案都是一项相当庞大的工程,需要进行较为成熟的论证和较长时间的准备。第三,紧迫性与时机选择。当前金融业的发展是否已经到了必须进行机构合并的阶段?是否有其他方案可以对既有框架做出优化,并能够与当前金融业发展形势相适应?因为金融监管的目标是提高监管的效率和覆盖面,保护投资者与消费者的合法权益,使金融体系能够更好地服务于实体经济;在风险防范方面,金融监管的目标不是消灭风险,而是有效防范系统性风险。综合判断,目前的金融监管格局虽有短板,但仍能较好实现监管目标。

        对上述三个方面进行通盘考虑后可以得出结论,目前对监管部门合并后的理论探讨还不成熟,从行政管理角度看,还面临较大困难,部门合并的紧迫性不足且时机未到。因此,一个更加务实的方案就是在既有框架上设立更高一级的组织,即国务院金融稳定发展委员会。此前,虽然2013年8月公布的《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》同意建立由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,但实际操作中所谓的“牵头”和“协调”并没有给外界留下较为深刻的印象。2015年以来证券市场上发生的诸多事件从侧面证实了这种协调的效果不够理想。这背后的道理在于,原有的部际联席会议制度是一种横向的协同机制,更多是一种工作机制,而不是一个领导岗位或者一个实体组织,因此协同效率偏低是可以想见的。新设立的国务院金融稳定发展委员会是一个具有决策权的上级组织,从而把原来的横向协同变为纵向协同——如果两个平级单位之间出现需要协调的事项或冲突,最有效的解决办法是报告给同一个上级组织,由上级组织做出仲裁或在其指导下提出解决方案。虽然国务院金融稳定发展委员会的具体职能还不得而知,但毫无疑问,中国金融监管在组织架构上已经形成了新的框架,即在国务院金融稳定发展委员会统一领导下、一行三会互有分工而又相互协调的监管框架。

综合监管、功能监管与行为监管是对机构监管的理念提升

        机构监管是近10余年来我国一直施行的监管理念,即按照机构属性来明确监管主体和划分监管对象,对于同一属性的金融机构均由同一监管部门进行监管,而无论其经营的是何种业务以及这些业务发挥了何种金融功能。这种监管理念以机构为着眼点,其优势是可以把金融机构作为一个整体进行监管,在具体操作上更为清晰明确;其劣势是如果金融业务变得复杂(特别是出现跨界之后),那么针对不同金融机构开展的同一类业务在监管标准上就很容易出现不一致的情形。近年来,我国金融业综合经营的范围不断扩大,银行业、保险业与证券业之间横向的业务合作日益频繁,同时也出现了越来越多的股权交叉投资和业务交叉经营,这在金融控股集团上表现得尤为突出。这些变化突破了原有的业务领域和传统的监管范围,对机构监管理念形成越来越大的挑战。

        与机构监管不同,功能监管的着眼点在于金融功能而不是机构,即对于不同形式的金融活动,只要其发挥的是同样的金融功能,就对其进行同一标准的监管,而无论这种业务是由什么性质的金融机构提供。功能监管的理念来自美国经济学家博迪与默顿提出的金融功能观。按照他们的理论,金融体系在组织架构上可能会随着时空变化而存在多种形式,金融机构的名称更是花样繁多,但金融体系的功能是相对稳定的,主要表现在六个方面,包括支付清算功能、汇集资金功能、跨时空跨行业配置资源功能、风险管理功能、价格发现功能、缓解信息不对称的功能。与机构监管理念相比,功能监管理念在统一性、公平性和专业性方面具有较为明显的优势。但是,功能监管也不是完美无缺的,其劣势恰恰是机构监管的优势所在。一方面,因为关注于各项具体金融功能的发挥,在这种理念指导下可能产生“只见树木、不见森林”的问题,这对系统重要性金融机构尤为关键;另一方面,有的金融业务可能发挥了不止一种金融功能,比如很多金融活动之所以优化资源配置正是因为降低了信息不对称程度,这时应该采取何种监管标准,也会存在争议甚至冲突。因此,不能简单认为功能监管优于机构监管,更不能以功能监管否定机构监管。

        行为监管从另一个角度对金融监管做了补充,其关注点是从事金融活动的机构或个人具体行为的合规性,其目的是维护金融市场的公平与正义,并为金融消费者权益提供保护。从国际上看,行为监管概念始于20世纪70年代美国国家保险协会发布的《市场行为检查手册》,在2000年前后曾经形成一波理论研究与实践操作的高潮。2008年美国金融危机后,这一理念引起了更大范围的关注,并与审慎监管(包括微观审慎和宏观审慎两个方面)一并得到政府部门的重视。在实践中,金融机构的欺诈与贪婪、高度复杂的衍生品契约、金融消费者的无知无畏、有效监管行为的缺位等共同作用,可能加速风险形成和导致危机爆发;在我国证券市场中,大户勾结上市公司共同进行市场操纵盘剥散户投资者等现象屡禁不绝,一些互联网金融活动中的信息披露不及时乃至隐瞒、编造虚假合同进行诈骗等现象时有发生。所有这些,都对行为监管理念提出了更加迫切的要求。

        依托国务院金融稳定发展委员会的领导,综合监管就具有了可行性。一方面,对于传统上边界清晰的金融活动,仍继续按照机构监管的理念进行监管;另一方面,对于涉及业务交叉和跨市场、跨行业的金融活动,则基于功能监管的理念综合制定统一标准。这样,既能够实现对所有金融活动按相同标准进行全覆盖的监管,又能够对于深化金融改革涉及的一些重大问题,比如资本项目开放与人民币国际化等,在监管层面综合一行三会的力量,进行更为有效的统筹协调,提出更为全面、更加完善的改革方案。在这个过程中,需要做好两项基础工作,一是强化金融基础设施的统筹监管和互联互通;二是推进金融业综合统计和监管信息共享,比如对近年来兴起的第三方支付业务就应该纳入统计和监管之中。

落实“恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责”的监管精神

        努力培育“恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责”的监管精神,首要的是明确责任和担当责任。在新的监管框架下,中国人民银行的职责不再仅局限于货币政策操作,而是要更加注重宏观审慎管理。与微观审慎监管更关注个体金融机构的安全与稳定相比,宏观审慎管理的要点是维护整个金融系统的稳定。2016年以来,中国人民银行已经开展宏观审慎评估(MPA)工作,对商业银行、财务公司、汽车金融公司、金融租赁公司等机构从资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等七个方面进行考评,通过从以往盯住狭义贷款转为对广义信贷(包括贷款、证券及投资、回购等)实施宏观审慎管理,构建了一套逆周期调节、按照系统重要性程度和机构属性差别考量的评估体系;未来一段时期,应根据相关工作的开展情况进一步完善该评估体系,特别是在关键指标的阀值设定以及不同属性机构的差异上做到更加精细。同时,金融监管部门的职责也不再仅局限于传统的机构准入与退出、业务核准、市场监管等,而是要更加注重行为监管。这就要求监管部门应着力推动金融机构进一步健全内部控制制度,在产品设计、合同条款、免责声明、风险级别、价格标准、个人信息保护等方面做出更加严谨的说明,做好金融消费者的引导、教育和保护工作。

        “精于监管”要求监管部门不断提高监管的技术水平,善于运用新技术、新手段、新思维开展监管工作。近年来,随着现代信息通信技术进步,金融科技(FinTech)的概念迅速兴起并给监管工作带来不小的挑战。2016年3月,金融稳定理事会(FSB)发布的《金融科技的描述与分析框架报告》对金融科技的概念进行了初步界定,即通过技术手段推动金融创新,形成对金融市场、机构及金融服务产生重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品。在实践中,巴塞尔银行监管委员会将其分为支付结算、存贷款与资本筹集、投资管理、市场设施四类,每一类型中金融科技的表现形式又有很多,比如互联网第三方支付、P2P网络借贷、股权众筹、智能投顾、分布式记账、区块链技术等。鉴于金融科技快速发展的特点,国际监管组织和各国政府都对其给予高度关注,其中监管沙箱(Regulatory Sandbox)的做法具有一定的示范性。2015年,英国金融行为监管局推出监管沙箱机制,允许金融科技企业在有限牌照的情况下,按照限定条件在具体场景中开展相关创新业务。通过这种探索性的做法,监管部门可以根据测试结果确定是否进一步授予完全牌照,金融科技企业也可以深入思考其是否适应相关监管标准,进而决定是申请抑或放弃牌照的进一步申请。这种做法既提高了监管部门对金融创新的包容性,又有效控制了风险范围与风险规模。

        “严格问责”要求监管部门树立责任追究意识。一方面,要认识到“有风险没有及时发现就是失职”,为此需要建立和完善风险预警体系。系统性风险的形成总是以个体的、离散的风险为起点,并通过在不同机构、不同行业、不同市场之间的传染而逐渐累积放大。因此,既要从经济金融基本面出发,关注微观个体的风险指标,比如经济增长率、通货膨胀率、资产价格的波动率、金融机构的资本充足率、经济主体的负债率等;也要关注风险传染的途径和渠道,及时切断传染链条。另一方面,要认识到“发现风险没有及时提示和处置就是渎职”,要建立和完善风险应急处理机制,包括针对不同类别风险的决策部门、决策程序、趋势评估、方案拟定、处置工具等一系列的工作安排和规章制度等。

作者单位:中国社会科学院财经战略研究院

文章来源:《中国发展观察》杂志2017年第16期

图片来源:中国智库