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杨志勇,张斌,汤林闽:探究中国特色政府资产负债表加快建立现代财政制度

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中国正在完善预算管理制度,以实现预算改革的“全面规范、公开透明”目标。这不仅仅需要改进收支预算管理制度,而且还要构建政府综合财务报告体系。

中国地方政府的间接负债和或有负债问题是最受关注的问题。地方政府不直接举债,但是只要地方政府拥有地方国有企业,间接举债机制就一直存在,间接负债以及或有负债问题就会不同程度地存在。虽然我们很难一一厘清地方政府的债务责任,但是采取谨慎的做法,可以最大限度地防范债务风险,应对可能发生的金融危机。

当下,太多的人关注地方债问题,实际上,人口老龄化所带来的养老和医疗保障问题的严重性超出社会的想象。这意味着,社保基金的缺口问题不容小觑。

党的十九大报告要求加快建立现代财政制度。包括政府资产负债表在内的政府综合财务报告体系是这一制度的重要内容。十九大报告和中央经济工作会议都要求化解重大领域的风险。积极应对风险,需要对包括债务风险在内的各类重大风险有全面的认识。中国政府资产负债表研究可以帮助风险防范和化解的决策。中国社会科学院财政税收研究中心自美国次贷危机和欧洲主权债务危机爆发之后,就开始了中国政府资产负债表研究工作。这一方面是为了回应社会各界对中国政府债务风险应对能力的关切,另一方面是财税改革和现代财政制度探索提供决策支撑。

时至今日,地方债问题仍然受到关注。不同的假设会得出不同的结论。唱衰者甚至认为中国债务负担会让中国崩溃,显然这不是事实,但中国到底有多强的应对债务风险能力呢?持续增长的财政收入有助于应对债务风险,但经常性收入毕竟首先要满足经常性支出的需要,应对历史累积起来的债务风险,在相当大程度上需要考虑政府资产因素。资产是可以带来未来经济效益的资源,资产持续带来的收入和资产变卖的一次性收入都可以用于应对债务风险。中国规模庞大的国有经济、国有土地和其他国有资源都可以带来巨额收入,但是政府资产到底有多大,仍然需要给出较为明确的答案。摸清家底,是现代财政制度建立不可或缺的内容。

编制政府资产负债表的现实意义

“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。”在帝王占尽天下资源的时代,帝王家也必须掌握自身可动用资源的情况,要不时地进行权衡取舍,什么可以做,什么不能做。现代社会中,政府所谓的理财实际上只是代理天下之财,所掌握的资源也只是社会资源的一部分,铺张浪费、奢靡之风,均非社会所需。现代政府更有必要了解自己的资产和负债情况。

涓涓细流,各种财政收入或者当即转化为支出,或者形成各类资产。如此,收支在预算表中就会得到体现。政府在不同时期形成的资产未来都有可能转化为政府可支配财力。由此,政府资产就成为应对不时之需的“储备”。面对各种不确定性,现代国家基本上放弃了“量入为出”的理财原则,而转向“量出为入”,这样,收支缺口的出现就非常正常。收不抵支,就有了赤字和公债。债务需要偿还。政府有多少偿债能力,除了看当期财政收入之外,还要参考政府资产状况。在经济遇到困难时,财政收入往往增长乏力,甚至负增长,但这并不意味着政府就一定要惨淡度日。往昔所积累的资产能够在这个关键的时刻助政府一臂之力。当金融风险累积到一定程度时,金融风险就可能转化为财政风险,严重时甚至酿成财政危机。因此,政府未雨绸缪,实属必要。

未雨绸缪要求财政有应对未来风险的能力。这就要求政府能预测未来风险,且对自身应对未来风险的能力有充分的了解。政府资产负债表,可以帮助政府了解这方面的信息。现代政府是受人民之托而成立的政府。人民对政府的监督也需要有充分披露政府信息的载体。政府预算可以帮助人民了解政府收支信息,政府资产负债表以及其他报表可以让人民掌握更全面的政府财务状况。中国正在完善预算管理制度,以实现预算改革的“全面规范、公开透明”目标。这不仅仅需要改进收支预算管理制度,而且还要构建政府综合财务报告体系。

 编制中国政府资产负债表需注意特殊国情

中国政府资产负债表的编制尚处于试点阶段,其中存在许多需要克服的难题。政府资产负债表的编制服从于目标,政府资产的内涵界定同样要从目标出发。不是政府控制的资产在政府资产负债表上体现,意义不大。

政府资产负债表的编制首先因金融危机而起。编制政府资产负债表,所要解决的是中国政府应对金融危机的能力到底有多大这一问题。不是所有资产都是可以动用的资产。矿产资源属于国家所有,但一方面我们无法真正掌握矿产资源的实际总数,另一方面有些矿产资源即使我们明知它在那里,也不适合开采,这样的矿产资源肯定属于国有资产范畴,但在编制政府资产负债表时需要慎重处理。总的原则应该是,不能动用的资产即使是政府资产,也不必在政府资产负债表中体现。现代政府所拥有的资产形式多样,中央银行作为一个特殊机构,它所拥有的资产应该怎么处理?中央银行发行货币,实际上是通过负债的方式扩大自己的资产。中央银行自身的资产负债表会随着货币发行而扩张,但是,政府的实际可支配财力增加了多少,是一个不好回答的问题,因为实际可支配财力与物价水平有密切关系。因此,中央银行资产不能被直接列入政府资产,否则可能产生误导。

土地作为自然资源,一些国家的政府资产负债表中不列示。但是,对于中国来说,土地在中国地方政府可支配财力形成中发挥着至关重要的作用,如果不列示,那么这就很容易低估政府的可支配财力。最近20年,地方政府无论是建设基础设施,还是提供公共服务,都离不开土地所产生的财力。因此,无论如何,土地都应该在政府资产负债表中得到体现。但是,这里有一个估值问题。不是所有的土地都值钱,不是所有的土地都能得到利用。因此,应该有合适的方法区分不同的土地,并用合理的方法对土地进行估价。

中国国有经济规模不小。国有企业、国有控股企业、国家参股企业的国有资产如何计算也是一个难题。不同企业根据会计准则采取不同的资产计量方法,直接加总肯定有这样那样的问题。但是,舍弃直接加总方法,又有什么方法可以替代呢?能做到用统一的方法计量,确实不错。这样的理想状态实际上是无法达到的。例如,同样是无形资产,有并购交易的企业就可能计算在内;没有并购交易的企业,就可能不予计算,而且即使都计算无形资产的价格,由于所采用的评估方法不同,也可能有不同的结论。考虑到这样那样的因素,次优的直接加总计算政府资产总额的方法可能会胜出一筹。

 采取谨慎性原则编制中国政府资产负债表

政府负债状况一直是争议很大的问题。直接显性负债几乎没有争议,但是间接负债、或有负债、隐性负债等争议不断。间接负债在多大程度上才会传递到政府,并最终转化为政府的债务责任呢?这中间的传递过程,不同的间接负债可能有不同的情形,很难一刀切。或有负债同样如此,或有负债或者转化为直接负债,或者不转化,一切皆有可能,但是转化的可能性又有多大呢?隐性负债可能更加复杂,潜在的债务负担首先要历经显性化过程,各种各样的计量问题都可能出现。中国地方政府的间接负债和或有负债问题是最受关注的问题。地方政府不直接举债,但是只要地方政府拥有地方国有企业,间接举债机制就一直存在,间接负债以及或有负债问题就会不同程度地存在。我们需要确立的是,即使地方政府没有举债的额度限制,地方层面也应有力量遏制地方政府的盲目举债冲动。现阶段显然这一目标还没有实现,地方政府的债务问题仍然会复杂下去。虽然我们很难一一厘清地方政府的债务责任,但是采取谨慎的做法,可以最大限度地防范债务风险,应对可能发生的金融危机。

中国亟须设计出符合自身特点的政府资产负债表框架体系,无论是从应对金融风险的角度,还是从提高财政治理的现代化水平来看,这都是应当的。现代财政制度需要有与之匹配的良好的政府综合财务报告体系。当下,太多的人关注地方债问题,实际上,人口老龄化所带来的养老和医疗保障问题的严重性超出社会的想象。这意味着,社保基金的缺口问题不容小觑。我们的研究表明,中国政府的总资产完全能够覆盖包括社保基金缺口在内的总负债,且还有较大空间。这是我们试编制政府资产负债表的一个应用。

 中国政府资产负债的基本情况

由于数据所限,中国政府资产负债表(2017)所试算的中国政府资产负债表全面数据截至2015年。2010—2015年中国政府资产、负债和净资产概况如下:

2010—2015年,中国政府的总资产几乎都超过百万亿元人民币规模,分别为106万亿元、86万亿元、102万亿元、114万亿元、111万亿元和125万亿元。从2010~2015年的发展趋势来看,中国政府总资产与当年中国GDP的相对规模,在1.8倍左右。

2010—2015年,如果计入社保基金缺口(均取参考值10万亿元),中国政府总负债分别为41万亿元、44万亿元、48万亿元、54万亿元、69万亿元、70万亿元。如果不计社保基金缺口,中国政府总负债从约30万亿元增加至约60万亿元,平均看占GDP的比例约为80%。

2010—2015年,按照最保守的计算方法,即计入社保基金缺口(均取参考值10万亿元),中国政府净资产分别为65万亿元、41万亿元、54万亿元、59万亿元、42万亿元和55万亿元,相应地,中国政府的资产负债率,即总负债对总资产的比率,虽然有所波动变化,但平均看来基本维持在50%上下的水平,最低时不到40%,最高时也仅略超过60%。也就是说,中国政府的资产负债率一直处于较低的水平,政府总资产完全可以覆盖政府总负债。

从试编的中国政府资产负债表来看,我们可以得出以下结论:

第一,中国债务风险总体可控。2010-2015年,无论是否计入社保基金缺口参考值,中国政府净资产(值)都保持了庞大的规模,且具有较强的灵活性。说明中国政府的总资产可以完全覆盖总负债,并且还有较大空间。政府债务风险总体可控,只需审慎处理,注意防范局部风险,就可以有效应对。

第二,政府总资产中,财力性资产占主要份额,2015年约占70%;服务性资产占比较低,2015年约占30%。这种结构表明政府拥有资源中,能够提供财力的资源较多,政府财力具有较强的灵活性。

第三,财力性资产结构变化较大。2010-2015年,国有经济和资源性资产相对比重从资源性资产占主要份额,变为二者基本平衡,国有经济占比略占优势。变化趋势表明国有经济的发展比较平稳,资源性资产的波动性较大,前者是政府掌握的更稳定的财力资源。

第四,资源性资产中,土地资产占绝大多数;油气资产的占比很低。在资源性资产中,土地构成了政府的主要财力资源。

第五,政府总负债中,若计入社保基金缺口参考值,或有和隐性负债约占三分之二的份额;若不计入社保基金缺口的参考值,或有和隐性负债仍占主要部分,但与直接显性负债的占比更加平衡。注意,或有和隐性负债占主要份额。

由此,我们认为,应更全面地认识中国政府债务风险。第一,政府负债的特点之一是或有和隐性负债占主要份额。这需要进一步分析负债的成因,需要分析地方政府是不是做了正确的事。第二,关注债务风险不能仅考虑政府负债本身,还必须同时考虑政府资产。年度财政运行即使收不抵支,也不见得有风险。只要政府资产能够及时变现,财政风险就不会出现。第三,应高度关注政府资产。政府资产是政府掌握的资源,摸清“家底”具有重要意义。现实中,一些政府资产处于“沉睡”甚至“失联”的状态,对政府负债的关注已经很多,对政府资产的关注还不够。为此,应加快和深化相关改革,加快建立现代财政制度,特别是加快政府会计改革,尽快公布官方版的政府综合财务报告,为国家治理提供更可靠的会计信息。

未来的工作

近年来,中国政府资产负债表研究得到学界的重视,这无疑有助于这一工作的完善。不同的出发点、不同的知识结构、不同的会计假设,可能导致设计出不同的政府资产负债表框架体系。我们所设计的政府资产负债表框架体系以及所选择的方法,都是基于特定假设所选择的结果,肯定还有许多需要完善之处。我们的研究报告只是抛砖引玉,让这个问题引起社会更多人的关注,以集中更充分的力量,一起把国家大账算好,为防范金融风险做好基础工作,共同推进国家治理的现代化。

政府资产负债表的编制,面临数据滞后难题。这在正常时期可能不是什么大事,但在特殊时期,就可能影响判断,因此除了编制政府资产负债表之外,还应该有一套能够大致厘清资产负债表报告日之后的情况说明办法。政府资产负债表的编制问题,有许多在国际上也尚未形成共识。只有从编制资产负债表的目的出发,我们才可能找到解决问题的合理方法。政府资产负债表的编制,既是财政问题,又是会计问题,还涉及统计问题。财政学界、会计学界、统计学界以及社会各界人士当携手共同攻关,发挥各自学科的优势,克服难题,编制出既能为社会广泛接受又符合中国社会特点的政府资产负债表。

中国政府资产负债表研究的意义重大。我们希望读者关注数据,但也希望读者能更多地关注中国政府资产负债表编制方法的探索。我们将持续关注这一课题,并开展相关研究成果的应用研究。我们愿意和社会各界一起共同努力,并期待中国官方正式的政府资产负债表的公开问世,期待中国政府综合财务报告体系能够早日完善。

(本文发表于《经济参考报》,2018年1月3日,作者杨志勇,张斌,汤林闽,单位:中国社会科学院财政税收研究中心)