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杨志勇:个人所得税改革重点在于带来“获得感”

发表于 admin

2018年的政府工作报告有两处涉及个人所得税,一是在“深化基础性关键领域改革”部分,即“改革个人所得税”;二是在“提高保障和改善民生水平”部分,即“提高个人所得税起征点,增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除,合理减负,鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕。” 2018年的预算报告所提出的加快财税体制改革的内容包括“推进综合与分类相结合的个人所得税制度改革,合理提高基本减除费用标准,增加子女教育、大病医疗等专项附加扣除。”这说明,个人所得税改革的时间表已经非常明确,2018年个税减税改革完全可期。各界期盼的综合与分类相结合的个人所得税制度将很快建立起来。个人所得税改革是稳步提高居民收入水平的重要举措,是不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感的一项重要内容。个人所得税是对自然人课税。这些年,随着人民群众收入水平的提高,越来越多的个人需要缴纳个人所得税,个人所得税减税改革,肯定会给更多的个人带来收益。随着个税改革的到位,人民群众的可支配收入可以得到明显提高,大国轻税理念正在转变为现实。

免征额上调事关个税定位

现行的个人所得税是分类所得税制。11类所得除其他所得外,其他10类所得都是根据各自的计算方法,分别计算个人所得税应纳税额,最后汇总得到个人所得税全部应纳税额。工资、薪金所得部分所提供的个人所得税收入占比最大,稳定在60%以上。2016年,工资、薪金所得所提供的个人所得税占个人所得税收入的66.65%。因此,人们关心个人所得税制改革,最关心工资、薪金所得适用的个人所得税制是很正常的,可以说,这抓到了个人所得税问题的主要方面。

在分类所得税制下,工资、薪金减除费用标准的确定直接关系到全部有工资、薪金所得的个人的税后收入。每个月工资、薪金所得可以扣除3500元,这就意味着每个人要就工资、薪金收入在每个月可以扣除3500元以及五险一金之后的应纳税所得额计算应纳税额。社会各界自然很关注的是3500元能够提高到多少的问题。这种关注历时已久。2017年,时任财政部长肖捷在回答记者提问时表示经过测算之后,免征额当提高则提高,是近年来财政部方面第一次松口提高免征额。与过去人们只关注“起征点”(准确的说法应该是免征额或基本减除费用标准)不同,2018年“两会”所透露出的个税改革信息更加丰富。多年来一直在推动的综合与分类相结合的个人所得税制度改革可望在2018年有实质性的行动。综合与分类相结合意味着个人所得税制度的根本性转变,意味着个人所得税制度可以在更多方面促进民生的改善。这样,免征额的提高与专项附加扣除配合,将更有针对性地帮助需要帮助的个人和家庭。不仅3500元对应的部分会得到提高,而且只要符合专项附加扣除条件,个人(家庭)还将得到额外的扣除额。

3500元的基本减除费用标准(免征额)自2011年9月1日提高迄今已有六年多。个人(家庭)的生活费用一直在上升。社会各界对免征额上调一致有内在的诉求。免征额的上调确实是个复杂的问题。这是一个与个税定位相关的问题。个人所得税如果定位为只对少数人征收的精英税,那么免征额可以定得特别高,如同1980年的每月800元,让绝大多数人不用缴纳此税。如果个税定位为大众税,那么免征额就不适合定得特别高,但也应该能够覆盖个人(家庭)的基本生活费用。从改革的大方向来看,个人所得税已经是一种大众税,且由于它将在政府收入中扮演越来越重要的角色,大众税的定位短期内不宜改变。

有人认为,有了专项附加扣除,3500元就不适合再提高。这种认识是错误的。专项扣除是符合条件才有扣除,不符合条件不会有扣除。基本生活费用随物价上涨则是每个人都遇到的,因此,有专项附加扣除,工资、薪金所得对应部分的免征额也应该同步提高。3500元所对应的部分可以视为标准扣除,可以先提高到5000元左右,同时建立与消费者物价指数变化的动态调整机制。

让专项附加扣除制度更接地气更切实可行

综合与分类相结合的个人所得税制度改革即将到位,值得期待。与此相配套的专项附加扣除是改善民生的重要举措。政府工作报告中提到的子女教育、大笔医疗费用等应该列入扣除费用,其他与个人(家庭)生活密切相关的大笔支出如住房按揭利息支出、赡养老人费用等也应该列入扣除项目。

九年义务教育已经在全国普及,但是子女教育费用仍然是有子女家庭的一项重要负担。在人口老龄化条件下,改善人口年龄结构,持续获取更多的人口红利,需要采取适当的鼓励生育的政策。子女教育费用专项附加扣除,可以减轻个人(家庭)的子女抚养费用负担,让孩子得到更多更好的教育。学前教育、高中教育、高等教育等的学费以及相关费用支出,都应该列入专项附加扣除的范围。义务教育阶段虽然每个家庭不需要承担学费,但是课后托管或其他培训教育支出仍构成许多家庭的重要负担。新的个人所得税制度可以规定两种从收入中扣除子女教育费用的办法:一是按子女数量每年每人在不同的年龄段定额扣除一定金额;二是根据实际支出数封顶扣除。前者不需要提供任何发票凭证,程序简单;后者则需要提供发票凭证。让每个人(家庭)选择最简便的方法来计算子女教育费用,可以让子女教育费用扣除更加有效。

医疗卫生体制改革已在进行之中,但医疗费用支出仍然是一些有病人家庭的一项重要负担。因病致贫、因病返贫问题在不同程度上存在,这严重影响了这些家庭的生活。个税专项扣除可以减少医疗费用负担,有效地增加这类家庭的可支配收入。现实中,医疗水平的提高常常伴随着医疗费用的上涨,而医保支出范围的调整往往滞后,这样,专项附加扣除可以帮助更多的个人(家庭)改善医疗条件,从而改善民生。大病医疗支出项目的规定和扣除标准的确定应该更加切合实际。原则上,只要是用于大病医疗支出的费用,就应该可以从收入中扣除。不能报销的大病医疗费用,大大增加了个人(家庭)的负担,不仅应该在年所得中扣除,如果当年所得不能充分扣除,那么还应该允许在以后年份陆续扣除。

这些年来,人民群众生活费用上涨最突出的表现在住房支出上。目前的3500元免征额基本上无法覆盖住房支出,特别是在大城市更是如此。因此,不仅租房支出应该在收入中扣除,而且住房按揭利息支出也有必要列入专项附加扣除的范围。这么做的目的为了让住房支出扣除更加公平。有人认为这么做会刺激房地产市场,显然这是多虑的。个人所得税本来就应该充分考虑到生活费用,而住房支出是生活费用的重要组成部分,适当扣除符合个人所得税立法精神。个人所得税应该是对个人收入扣除生活费用之后的应纳税所得额征收的。生活费用扣除不充分,势必影响人民的美好生活需要的满足。

专项附加扣除范围还应该包括赡养老人的支出。中华民族是一个尊老的民族。中国已经进入老龄化社会,老年人口数量最多,老龄化速度快。2017年末,中国65周岁及以上年龄人口15831万人(2016年末为15003万人),占总人口中之比为11.4%(2016年末为 10.8%)。65周岁及以上人口占比达到7%就进入老龄化社会,中国正在加速向深度老龄化社会迈进。老人多,不仅养老支出负担多,而且医疗费用负担重。在沉重的社会保障负担面前,赡养老人的重担在很大程度上还需要依靠个人(家庭)。赡养老人的支出在个人收入中得到适当的扣除,不仅可以减轻个人的负担,而且可以弘扬中华民族的传统美德。为了让赡养支出扣除更加有效,可以直接规定按年龄按人计算每年的扣除额。

专项附加扣除对于中国个人所得税制改革来说是新生事物,需要认真研究、积极探索,才可能设计出更能改善民生且符合现代个人所得税制度建设要求的具体税收制度。各类不同的专项附加扣除代表着不同的诉求,这些诉求代表着不同的扣除额。理想的扣除额与现实往往有差距,例如住房按揭利息支出扣除可能很难充分扣除,因为房价和收入之比严重不合理,全部扣除的结果很可能是相当部分个人不用缴纳个人所得税。但是,有差距不等于就没有解决办法。在税制的具体设计中,应充分考虑各种可能的挑战,将专项附加扣除制度设计好。

工资、薪金所得和劳务报酬所得可先行综合征收

综合与分类相结合的个人所得税制度的构建要直面哪些种类所得先行综合征收的问题。综合制的必要性在于不同种类的同样数量的收入可以适用同样的计税办法,有利于个人所得税公平作用的发挥。工资、薪金所得和劳务报酬所得,同是劳动所得,不同计税办法所带来的不公平社会反应最激烈,应该适用同样的计税办法。无论选择什么样的综合与分类方案,都应该将此二者合并。2016年,这两类所得所提供的个人所得税收入占全部个税收入的70.19%。工资、薪金所得最高边际税率45%,劳务报酬所得最高边际税率40%(应纳税所得额一次超过5万元,20%的税率加征十成,即税率实际为40%),税负较为接近,争议较小。劳务报酬所得最低税率20%,与工资、薪金所得合并征收,可以适用更低水平的税率(3%和10%),有利于降低只有劳务报酬所得的中低收入者的税负。

有人认为应该将特许权使用费所得和稿酬所得也综合征收,但这会遇到挑战。这两类所得的税率分别为比例税率20%和14%(20%的比例税率减征三成,实际为14%),与工资、薪金所得的45%和劳务报酬所得的40%最高税率有不小的差距。合并之后如何协调税负是一大难题。而且,这两类所得在个人所得税收入体系中的地位很低,稿酬所得所提供的个人所得税收入仅为0.06%,特许权使用费所得仅为0.05%,合并二者意义不大。如果再考虑到稿酬所得减征30%的事实,那么只是为综合而综合的意义就要大打折扣。1986年个人收入调节税推出时也是综合与分类相结合的税制,但1994年个人所得税制统一时还是没有延续这一做法,在很大程度上是考虑了征管的需要。而且,没有专项扣除的综合制本身就没有太多意义。过去的经验可以为未来的个人所得税综合与分类相结合的改革提供一定的启示。

(本文作者杨志勇,中国社会科学院财经战略研究院研究员,转自21世纪经济报道)