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夏杰长,徐金海:中国旅游业改革开放40年: 回顾与展望

发表于 功勋 何
内容提要:
        中国旅游业改革开放40年来,取得了举世瞩目的成就,从世界旅游市场中的无名一族,成长为世界重要的旅游目的地和客源国。40年来,中国旅游业改革开放经历了1978-1991年的对外开放和初步改革阶段、1992-2011年的对内开放和加快改革阶段、2012年到至今的双向开放和深化改革阶段;40年来,中国旅游业的发展成就包括市场格局均衡发展,大众旅游时代来临、产业定位不断提升,旅游功能日渐丰富、供给体系逐步健全,出游品质显著提升、管理体制逐渐完善,旅游治理取得突破、旅游竞争力快速提高,国际影响显著增强。中国旅游业改革开放取得巨大成就的主要经验包括坚持深化顶层设计,精准定位旅游业属性、坚持实事求是,走中国特色旅游发展道路、坚持以游客满意为导向,提升旅游服务质量、坚持人才强旅,改善旅游教育质量和坚持科技兴旅,提高旅游产业素质。新时代中国旅游业改革开放,应紧紧围绕着注重内涵与提高质量,迈向优质旅游发展时代、重视市场与优化结构,满足人民美好生活向往、简政放权与赋能还权,凸显旅游市场主体地位和“自上而下”与“自下而上”,开启全域旅游模式。正文:

      中国旅游业改革开放40年,取得了巨大的成就,从世界旅游市场中的无名一族,成长为世界重要的旅游目的地和客源国,并成为满足人民群众美好生活向往的幸福产业。当前,中国特色社会主义进入新时代,发展站到了新的历史起点,中国经济已由高速增长阶段迈向高质量发展阶段。新时代下的中国旅游业,应如何把握新征程、赋予新使命、明确新定位、树立新思维、把握新方向,以进一步推动中国旅游业改革开放,开创中国旅游业发展新境界,这对全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国,都尤为重要。本文将通过回顾40年来中国旅游业改革开放的历程,归纳和总结取得的发展成就和主要经验,并提出新时代中国旅游业改革开放的前景展望。
一、中国旅游业改革开放40年的历程        从中国旅游业改革开放40年的基本历程来看,其主要的典型特点是,始终由中国改革开放总体进程推动;但值得注意的是,中国改革开放总体进程与旅游业改革开放之间的关系,并不是简单被决定的关系,还应看到中国旅游业改革开放在中国改革开放总体进程中发挥出的重要作用,即始终位于中国改革开放的最前沿,作为改革开放的破冰产业先行先试。不同阶段时期的中国旅游业改革开放,不仅有效地解决了制约旅游业发展面临的新问题,更重要的是通过旅游业的改革开放,还有效地撬动了其他领域的改革开放。认识到这一点尤为关键,这对于未来进一步推进中国旅游业改革开放,把握其在中国改革开放中的定位,具有重要意义。

按中国改革开放总体进程,并结合旅游业改革开放的自身特点,可以将中国旅游业改革开放40年的基本历程,主要划分为三个阶段,分别为1978-1991年的对外开放和初步改革阶段、1992-2011年的对内开放和加快改革阶段、2012年到至今的双向开放和深化改革阶段。当前,已进入双向开放和深化改革阶段,这标志着中国旅游业改革开放进入新纪元,主要任务是着力解决旅游业发展的不平衡不充分,以匹配人民日益增长的美好生活需要,推动实现优质旅游发展新时代。回顾中国旅游业改革开放40年的基本历程,有助于理清旅游业改革开放的脉络,明确新时代旅游业改革开放的重点。

(一)1978-1991年:对外开放和初步改革阶段

        在改革开放初期,面临的最大困难是建国以来近三十年,形成了高度集中的计划经济体制,生产要素全面固化于固定的单元,社会经济铁板一块,改革开放任务尤为艰巨。如何启动改革,扩大开放,面临着以什么产业为突破口的选择难题。与其他产业相比,旅游业的市场化程度较高,对政府依赖较小,而且旅游业具有轻、小、灵和关联性强综合带动能力突出的特点,推动旅游业成为对外开放的最前沿,启动改革的突破口。比如,在中国出现的第一批中外合资项目开始于1979年,旅游业所属的企业,获批了最早批准的三个合资项目;并且在1984年,作为全国第一家外国管理集团管理的合资企业建国饭店建立,全国迅速掀起了学习建国饭店的经验。这些历史事件对当时中国改革开放的整体进程产生了重大影响。

应该看到,1978-1991年的对外开放和初步改革阶段,中国旅游业改革开放的路径,由两个主要因素主导:一方面,根据当时旅游业发展的实际情况,制定的旅游业发展方针;另一方面,旅游业的定位取得了历史性的突破。

从第一个主导因素来看,对外开放和初步改革阶段,旅游业发展方针是优先发展入境旅游,对国内旅游则采取“不提倡、不宣传、不反对”的政策,将入境旅游作为挣取外汇的主要手段。旅游业工作的任务,着力点在于推动入境旅游的发展,打破制约入境旅游发展的制度障碍,进而推动对外开放,让世界了解中国,也让中国走向世界。比如,我国于1987年颁布的《旅游涉外饭店星级的划分与评定》标准,这也是中国旅游业标准化工作的开始,有效地提升了我国旅游产品的供给质量,解决了接待能力不足的困境,促进了入境旅游的迅猛发展。到1991年,我国旅游业接待入境旅游人数达到3334.98万人次,旅游创汇28.45亿美元,分别比1978年增长了18.4倍和10.8倍。

从第二个主导因素来看,新中国成立到1978年,对旅游业的基本定位是事业属性,承担的是外事接待功能,尚不具备现代产业的特征。1978年开启的改革开放,对旅游业产业属性的认识,迈出了历史性步伐,从外交事业转变到经济性产业。旅游业定位的突破,推动着旅游业的初步改革,为了适应旅游业定位的转变,改革围绕着两大转变推动:旅游管理由行政管理向行业管理转变;由直接管理企业向间接管理企业转变。比如,1985 年1 月, 国务院批转了《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》, 对旅游管理体制,提出了应实行“政企分开,统一领导,分级管理,分散经营,统一对外”的原则;1985年5月11日,国务院发布了中国第一部行政法规《旅行社管理暂行条例》。

(二)1992-2011年:对内开放和加快改革阶段

对内开放与加快改革阶段,旅游业改革开放面临着两个时代背景:一方面是宏观环境的变化,推动着改革开放的进一步深入推进,对旅游业改革开放也提出了更高的要求;另一方面,经过十几年的改革开放,人民的收入水平获得了较快的增长,也产生了较为强劲的旅游需求。在这两个背景的推动下,这个阶段旅游业改革开放的核心,围绕着两个方面展开:第一,通过旅游市场化改革,进一步加强旅游行业管理,强化宏观管理,以释放旅游市场活力,推动旅游市场主体的发展;第二,从单一发展入境旅游,到发展国内旅游和出境旅游并举,以满足国内旅游与出境旅游的需求。

在旅游市场化改革方面,突出表现为旅游行业标准归口管理范围的确立,推动了旅游市场化改革的进程,促进了旅游市场主体的成长。比如,1993 年12 月, 国家技术监督局在《关于对旅游行业标准归口管理范围的批复》中, 明确国家旅游局归口管理综合类、旅游设施类、旅游服务类的行业标准;建立旅行社质量保证金制度;1996 年10 月, 国务院发布《旅行社管理条例》, 取消旅行社按一、二类划分的标准, 按国际旅游市场通行的做法, 只划分国际旅游和国内旅游两种旅行社;1998年,国旅总社、国际饭店等国家旅游局直属企业与国家旅游局实施政企脱钩。

推动国内旅游和出境旅游的发展,主要是对假日制度和旅游发展方针进行改革。在旅游发展方针调整方面,比如,1993年,国务院办公厅转发国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》,对国内旅游工作提出“搞活市场、正确领导、加强管理、提高质量”的指导方针,极大地促进了国内旅游发展 ;在假日改革方面,比如1995年实行双休日制度,居民闲暇时间增多,特别是2000年开始的黄金周,使国内旅游在假日期间出现“井喷”现象,与入境旅游共同成为驱动中国旅游业发展的两个车轮;2011年,国务院将每年的5月19日确定为“中国旅游日”,推动着旅游业迈入大众化旅游时代,极大地推动着国内旅游与出境旅游的发展。

(三)2012年至今:双向开放和深化改革阶段

2012年党的十八大召开,选举产生了党的新一届领导核心,我国开启了新一轮的改革开放;特别是2013年十八届三中全会的召开,中共中央作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,这同时也标志着旅游业改革开放进入双向开放和深化改革的新纪元。

在双向开放和深化改革阶段,旅游业改革开放也面临着两个重要时代背景:一方面,从国际上来看,2008年开始的金融危机,全球经济并未复苏,持续低迷,全球总需求不振,导致我国出口急剧减少,经济增长面临不少压力,为了稳增长,需要刺激国内居民消费,发挥消费在推动经济发展中的基础作用;另一方面,从国内来看,2014年中央经济工作会议的召开,提出了我国已经进入经济新常态的重要论断;2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上,习近平总书记又提出了供给侧结构性改革。

旅游消费是重要的服务消费,是稳定经济增长的重要手段,居于影响民生的幸福产业之首。为了发挥旅游消费在稳增长中的作用,应对全球经济低迷带来的压力,国务院连续出台了一系列措施,推动旅游消费实现了快速增长。比如,2013年,国务院办公厅印发《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》,进一步释放了旅游消费需求;国发〔2014〕31号文《关于促进旅游业改革发展的若干意见》,提出旅游业改革是适应人民群众消费升级的必然要求;国办发〔2015〕62号文《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》,从改善旅游消费环境、新辟旅游消费市场、培育新的消费热点、开拓旅游消费空间、激发旅游消费需求等多方面进行了全方位的部署;国发〔2015〕66号文《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》,旅游作为服务消费的重要组成部分,被定为消费升级的重点领域;国办发〔2015〕85号文《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》,将旅游服务作为主要的生活性服务业,加大改革力度,推动旅游服务消费迈向便利化、精细化和品质化;国办发〔2016〕85号文《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》,将旅游产业视为幸福产业之首。

我国经济进入新常态的重要论断和供给侧结构性改革的提出,推动着旅游业供给侧结构性改革,以着力解决制约旅游业发展的制度难题,提升旅游产品供给质量,促进旅游新业态发展。比如,2015年国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局联合出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》,以进一步推动旅游新业态发展,满足居民日益品质化的旅游消费需求;2015年,国家旅游局出台《关于实施“旅游+互联网”行动计划的通知》,推动了旅游业的创新发展;2018年两会刚结束不久,国务院又出台了《促进全域旅游发展的指导意见》。

二、中国旅游业改革开放40年的发展成就
(一)市场格局均衡发展,大众旅游时代来临        中国旅游业改革开放40年来,最为显著的发展成就在于实现了两大突破:第一,旅游市场发展,从旅游市场格局单一转变为旅游市场格局均衡发展;第二,旅游权利,从改革开放初期,只有少部分人才能享受到旅游的乐趣转变为人人可游的局面,推动着中国正在迎来大众旅游时代,旅游成为居民的一项基本权利,初步具备了旅游社会的特征。

旅游市场格局实现了均衡发展,并不是一帆风顺的,得益于国家在不同的时期,都能审时度势,根据旅游市场发展现状,实时地出台相关的政策方针。在改革开放之初,中国的发展面临着外汇储备不足的困境,旅游发展的各项接待设施和交通条件又极为有限,旅游发展以赚取紧缺的外汇为主要目标,对旅游发展采取的是优先发展入境旅游,旅游市场呈现出入境旅游“一枝独秀”的格局,国内旅游以小规模的差旅和公务活动为主。然而,到了90年代,随着居民收入的提高与旅游业改革的推进,国内旅游市场迅猛发展,1997年,则根据旅游业发展新的趋势,提出了“大力发展入境旅游、积极发展国内旅游、适度发展出境旅游”的方针,并召开出境旅游工作会议,正式批准开展中国公民出境旅游业务,由此旅游市场开始呈现出三足鼎立发展的新格局。比如,到1999年,中国接待入境过夜旅游者及创汇排名分别由1980年的第18位和34位跃升至第5位和第7位,国内旅游者达7.19亿人次,国内旅游收入2831.92亿元人民币,出境实现了港澳游、边境游和出国游的全面发展。

进入21世纪以来,随着改革开放进一步深化和国家整体经济水平的大幅提升,旅游市场更加蓬勃发展,呈现出“国内旅游市场高速发展、入出境市场平稳发展”的态势。中国成为了世界最大的国内旅游市场、世界第一大国际旅游消费国,世界第四大旅游目的地国家。据最新数据显示,2017年我国居民国内旅游人数达50.01亿人次,国内旅游收入45661亿元;入境游客13948万人次,国际旅游收入1234亿美元;国内居民出境14273万人次;全年实现旅游总收入5.40万亿元。

大众旅游时代来临的标志,是普通居民都能够参与到国内旅游,而较为富裕的中产阶层能够参与出境旅游。如今,旅游的休闲观念日益深入人心,成为人们日常休闲娱乐生活的重要组成部分,是大众追求美好生活、提升幸福指数的重要途径。无论是从出游规模,还是从出游人次,都标志着我国已经进入大众旅游时代。从出游规模来看,中国庞大的国内旅游规模和从2012年开始成为世界上最大的出境旅游消费国;从出游人次来看,1984年中国人均国民出游仅仅只有0.2次,而到2015年则首度超过3次,2017年人均国民出游达到3.7次。

(二)产业定位不断提升,旅游功能日渐丰富

改革开放40年来,旅游业的定位经历了一个不断提升的过程,从外交事业到经济产业,又从经济产业到综合性产业。旅游业发展四十年来,经历了从单纯注重事业的定位,到转向经济产业定位;又从经济产业定位,又转变为既重视经济产业,又看重事业属性。改革开放之初,按照邓小平的指示,旅游业逐渐从外交事业转变到经济产业;然而,在很长一段时间内,经济产业的定位也是不充分的,仅仅只是作为增加外汇收入的一项手段,在扩大内需和刺激消费中发挥的作用极为有限。作为经济产业定位得到完全认可是在1998年,中央经济工作会议明确提出将旅游业确定为国民经济新的增长点。这才真正实现了旅游业从外交事业到经济产业定位的转变。到2001年,国务院《关于进一步加快旅游业发展的通知》中,又提出要树立大旅游的观念,这标志着旅游业从经济产业定位又上升为综合性产业。进入21世纪以来,围绕着旅游业定位,具有两个标志性的事件,是国发〔2009〕41号文将旅游业确定为国民经济战略性支柱产业和国办发〔2016〕85号文把旅游业作为幸福产业之首。2018年两会后,将文化部和国家旅游局合并,组成文化和旅游部,便是新时代对旅游业定位变化推动的结果。

随着对旅游业定位的变化,赋予旅游业承担的功能也日渐丰富。40年来的发展,旅游业从承担经济功能,转变为承担经济功能、社会功能、政治功能、外交功能。从经济功能来看,旅游业已经成为经济增长的新引擎;到2017年,全国旅游业对GDP的综合贡献为9.13万亿元,占GDP总量的11.04%。从社会功能来看,旅游业已经成为吸纳就业和摆脱贫困的主要渠道;到2017年,旅游直接就业2825万人,旅游直接和间接就业7990万人,占全国就业总人口的10.28%;旅游业的发展已使超过10%的国内贫困人口脱贫。从政治功能来看,旅游业已经成为爱国主义教育和践行社会主义核心价值观的重要手段,尤其是红色旅游的发展,带来了极为重要的政治效益;2016年,红色旅游经典景区达到123个。从外交功能来看,旅游外交从边缘走向中心,旅游外交成为民间外交的重要载体,为国家间正式的外交夯实了交流的根基;通过旅游外交,促成了不同地区和国家之间大批普通民众在自然、社会、知识、文化、人际关系等层面上实现了真实的交流,对消除分歧和偏见具有积极意义,成为发出自身声音、讲好自己故事、加强与世界联系的重要平台;中国出境旅游从1988年泰国成为我国出境旅游的第一个目的地国家,到2016年中国拥有150多个出境旅游目的地。

(三)供给体系逐步健全,出游品质显著提升

改革开放之初,受限于低下的国民经济发展水平,国内公路、铁路、民航等基础设施以及旅行社、旅游饭店等接待设施和厕所、停车场等相关接待条件极为短缺,成为制约旅游业快速发展的瓶颈,也成为当时旅游业发展亟待逐步解决的突出矛盾。改革开放40年来,国家统筹各种力量和聚集各类资本,从宏观到微观、由全局到具体,全方位地完善基础设施、旅游接待设施和条件,构建起了丰富完善、品质优越和结构合理的旅游供给体系,大大提升了游客的出游品质。旅游供给体系逐步健全,满足了不同类型游客的旅游需求。

从旅游基础设施和接待设施来看,旅游交通、信息和城市公共设施建设水平都实现了质的提升,逐渐健全。截至2017年底,我国高铁覆盖65%以上的百万人口城市,高速公路覆盖97%的20万人口城市及地级行政中心,二级及以上公路通达96.7%的县;民航运输机场达229个,服务覆盖全国88.5%的地市、76.5%的县。2006年以来,各类飞行起降架次持续增长,2017年达到了928万架次,年均增长率约为9.7%;总航班量达到532万架次,月均443572班,日均14583班。信息基础设施建设也已具有相当规模,至2017年底,全国移动电话用户普及率上升至102.5部/百人,互联网普及率达到55.8%。城市基础设施中,2017年全国公厕达到12.6万座,三类以上标准的公共厕所有9.5万座,至2017年底,全国共完成建设旅游厕所7万座。

从旅游产业结构来看,伴随着旅游接待设施和条件逐步健全,星级饭店、旅行社、A级景区等旅游产业结构趋向合理化和高级化。通过对传统旅游业态的改造,坚持“旅游+”融合发展战略,旅游业态和产品持续创新和丰富,推动着旅游产业结构升级,提升了游客的出游品质。特别是从十八大以来,我国经济进入新常态,顶层设计又提出供给侧结构性改革,推动着旅游产业转型升级,“旅游+”得到认可,推动了旅游业与互联网、工业、农业、林业、航空、水利、交通、中医药、卫生、科技、文化、教育、装备制造业、军事等领域的深度融合,形成了满足多样化、个性化和品质化游客的旅游新业态。比如,为了推动旅游与农业融合,在2007年评定全国工农业旅游示范点306个;大力发展邮轮旅游,国内天津、上海、广州等城市目前已经开通了到日本、韩国、东南亚的多条长短途邮轮旅游线路,国内长江三峡也开辟了邮轮旅游线路,2017年,中国邮轮旅游发展实验区6个;2016年,中国自驾游人数达26.4亿人次,占国内出游总人数的59.5%,专做自驾游的约有3200家,旅居车销售量约8000辆,保有量约45000辆,现有在建自驾车房车营地514个。

(四)管理体制逐渐完善,旅游治理取得突破

管理体制逐步完善,管理理念、管理方式和手段、管理对象、管理范围等方面有了显著改变,从微观管理转向宏观管理,明确旅游行政管理部门的职能,让市场在旅游资源的配置过程中起决定性作用,同时又有效地发挥政府的监管职能。管理体制的完善,创造了制度红利,打破了制约旅游业发展的障碍,推动着中国旅游业实现了跨越式发展。

改革开放40年来,旅游管理体制从最初的企业管理,转向行业管理,当前已演变到公共管理的新阶段。从世界范围内来看,大多数旅游发达国家对旅游业进行的是公共管理。可以看到,改革开放初期,为了极大地统筹稀缺的旅游资源,大力发展入境旅游业,政企不分,政府对旅游企业采取的是直接管理的模式,尤其是旅游饭店和旅行社直接由政府管理,中国旅行游览事业管理总局局长,也会同时兼任国旅总社的社长;经过几年的发展,政企不分的体制弊端非常明显,才于1982年将中国旅行游览事业管理总局更名为国家旅游局,与国旅总社分开办公。这也意味着由政府逐渐退出对旅游企业的管理,而逐步过渡到行业管理阶段的开始。最为代表性的事件,就是在1986年1月30日,国务院批准成立了中国旅游协会,这是中国第一个旅游全行业组织,截止到目前,全国31个省份都成立了旅游协会。然而,一直以来中国旅游协会缺乏独立性,人事与财务,依赖于旅游行政管理等部门,没有发挥出行业协会在旅游发展过程中的重要作用。针对这个不足,2015年,国家旅游局又出台《旅游行业协会改革发展的指导意见》,提出要推动实现各级各类旅游协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩的改革目标,逐步增强旅游协会的独立性。此外,在旅游管理体制改革上,从21世纪以来,尤为重视旅游智库建设。比如,2008年,国家旅游局成立直属专业研究机构-中国旅游研究院,经过10年的发展,中国旅游研究院,已经成为推动旅游业发展,传播中国旅游声音的重要思想智库;2015年,国家旅游局汇集各领域的专家,成立了中国旅游智库,旨在对旅游业发展的重大问题开展研究,为中国旅游业发展建言献策,提供重大战略和政策咨询,提高政府和业界科学决策水平。

40年来,旅游治理取得突破,主要在于逐步形成了现代旅游治理机制。从旅游治理主体来看,从单一的以旅游行政主管部门为中心,形成了政府、市场主体、行业协会等多元化的治理格局;从治理方式来看,从人治转向了法治。2013年,经过多方努力,终于颁发实施《中华人民共和国旅游法》,在中国旅游业的发展进程中具有革命性意义;2016年,李金早局长在全国旅游工作会议中,提出全域旅游的概念,推动着全民参与旅游治理时代的到来。尤其是十八大以来,为了推动旅游供给侧改革,地方加快成立旅游发展委员会、旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局等措施,也极大地推动了现代旅游治理机制的完善。

(五)旅游竞争力快速提高,国际影响显著增强

中国旅游业改革开放40年来,取得的巨大成就,最直观的体现是全球旅游竞争力快速提高,国际影响力显著增强。中国全球旅游竞争力的提升,得益于旅游业改革开放40年来,在旅游公共服务体系、旅游产品体系建设、旅游信息化和旅游管理体制改革等方面做的巨大努力,尤其是近年来掀起的厕所革命,更是改善了外国游客对中国旅游形象的认知。从世界经济论坛发布的《全球旅游业竞争力》来看,中国旅游业全球竞争力快速提高。在2007年,中国旅游业全球竞争力仅仅为71位;2009年,上升为47位;2011年,上升为39位;2013年出现了小幅度下滑,排名为45位;2015年,则迅猛提高,首次进入全球排名前20位,排名17位;2017年,又提升了两个名次,排名为15。

从改革开放之初,中国只是全球旅游规则的被动跟随者,如今已经成为全球旅游规则的制定者,国际旅游组织多项重要会议纷纷在中国召开,在中国倡导下成立了国际旅游组织。从世界重要的旅游会议来看,随着中国旅游竞争力不断增强,成为全球旅游业竞争增长的引擎,大量的会议在中国召开,比如,2015年中国主办或参与了中国-中东欧旅游合作促进年和中日韩旅游部长会议等一系列旅游会议;2017年,联合国世界旅游组织第22届全体又在中国成都召开。从国际旅游组织来看,随着中国旅游国际影响力的增强,由中国倡导成立了三个国际旅游组织。2012年9月15日,世界上首个以以城市为主体的全球性国际旅游组织世界城市旅游联合会在中国北京成立;2017年8月,在贵州省成立国际山地旅游联盟,这是世界上第一个以山地旅游为主题的国际旅游组织;2017年9月,由中国发起成立的第一个全球性、综合性、非政府、非营利世界旅游组织——世界旅游联盟(World Tourism Alliance 简称WTA)正式成立。

三、中国旅游业改革开放40年的主要经验

中国旅游业改革开放四十年来,不盲目跟从西方旅游发达国家的经验,而是立足于中国国情,开拓进取,取得了伟大的历史成就。主要的经验。体现在以下几个方面:

(一)坚持深化顶层设计,精准定位旅游业属性

中国改革开放以来实践发展的鲜明特色,就是不断深化顶层设计,着力推动发展实现科学化、全面化和制度化。事实上,中国旅游业改革开放40年来,所取得的伟大成就,最为重要的法宝,就在于坚持深化顶层设计,精准定位旅游业属性。深化旅游业顶层设计的重要体现,在于国家领导人对旅游业的发展,做出了明确的指示,并以制度化的形式得到确立。从邓小平到习近平等国家领导人,都对旅游业的发展做出了重要的论断,不仅创新了旅游业发展理论,更成为推动旅游发展的行动指南。在旅游业改革开放初期,邓小平关于旅游业是经济产业、综合性产业和文化产业的思想,就成为推动旅游业发展的根本指导思想,旅游业属性从单纯的事业属性向经济属性转变,解放了长期制约旅游业发展的属性地位难题,奠定了今后中国旅游业快速发展的思想基础;十八大以来,习近平总书记围绕着旅游业如何发展、旅游业发展为了谁等问题,提出了很多重要论断,进一步明确了旅游业属综合性产业的战略定位,明确了旅游业具有提高人民生活水平、增进人民幸福生活的综合功能。2018年两会,审议和通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》,为了适应旅游业发展的最新形势,又从机构改革上进行顶层设计,将文化部和国家旅游局合并组成文化和旅游部。从1978年开始,旅游业的定位经历了事业属性、经济产业和综合性产业的转变,为中国旅游业的发展提供了根本的指导思想。

(二)坚持实事求是,走中国特色旅游发展道路

从世界各国推动旅游业发展的道路来看,主要有三种,分别为市场主导型发展战略、政府主导型战略和混合型战略。西方旅游发达国家,比如英国和美国等,经济发展水平高、旅游市场发育完全,采取的是市场主导型战略的发展道路,在旅游发展中是优先发展国内旅游。然而,我国在旅游业改革开放过程中,既积极地学习西方旅游发达国家的经验,弥补自身的不足,但并没有盲目的跟从西方旅游发达国家的市场主导型战略,而是坚持实事求是,自立足于中国旅游业发展中基础设施落后、经济发展发展水平地、旅游市场发育不足的实际,走出了一条富有中国特色的旅游发展道路,采取的是政府主导型发展战略,优先发展入境旅游。该战略形成于“九五”时期,尤其是在1998年的中央经济工作会议中,将旅游业确定为国民经济新的增长点,为今后政府主导型战略的实施提供了支持。应该说,作为后发型旅游国家,中国旅游业能够实现后发赶超,成为世界旅游市场上的“一匹黑马”,很大程度上得益于政府主导型战略的实施。中国特色旅游发展道路,不仅是中国旅游业取得巨大成就的保障,更为后发型旅游国家如何发展旅游业贡献了中国智慧和方案。

(三)坚持以游客满意为导向,提升旅游服务质量

2009 年,国务院颁发《关于加快旅游业发展的若干意见》,明确提出“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的服务业旅游业发展最终的落脚点”。更重要的是,2013年我国颁布实施的《中国人民共和国旅游法》,提出要把“游客为本,服务至诚”作为旅游行业的价值观。旅游业发展在于让人民满意,这不仅是对今后我国旅游业发展提出的要求,更是一直以来中国旅游业发展始终贯彻的根本理念,是实现中国旅游业快速发展的重要保障。从我国旅游业改革开放40年的实践来看,旅游业取得的巨大成就,其中很重要的原因,是始终坚持以游客满意为导向,提升旅游服务质量,满足了不同时期游客的旅游需求。无论是在早期的团体旅游时代,还是近年来出现的散客为主时代,我国旅游业发展都着眼于提升游客的微观感知与一流的体验。在早期的团体旅游时代,推动旅游标准化工作,比如星级酒店评定和景区等级评定;近年来出现的散客为主时代,改革旅游业用地制度,着力推动研学旅游、冰雪旅游、海洋旅游等旅游新业态的发展,构建起了丰富完善、品质优越的旅游产品和公共服务体系,为多样化、个性化的游客提供了高质量的旅游服务。

(四)坚持人才强旅,改善旅游教育质量

与其他传统的产业相比,旅游业作为新兴产业,又具有劳动密集型的特征,旅游人才是保障,不断改善旅游教育质量,培养适应旅游业发展需要的人才,是实现实现旅游业的快速高速发展的助推器。中国旅游业改革开放40年成就的取得,得益于坚持人才强旅战略,为旅游业相关行业输送了大量高素质人才。在改革开放之初,伴随旅游业的发展,饭店、旅行社、景区等旅游行业都产生了大量的旅游人才需求,但旅游人才异常的缺乏,在此压力下推动着旅游教育的兴起。比如,在中国旅游教育史具有重大意义的事件,是1978年和1979年中国先后建立江苏省旅游学校和上海旅游高等专科学校,分别标志着中国旅游中等职业教育和高等教育的开端。与此同时,为了增强人才供给能力,国家旅游局着手开展旅游成人教育工作,并于1979年和1981年先后举办了首期旅游翻译导游培训班和首期全国饭店经理培训班。40年来,应旅游业蓬勃发展之需和教育体制改革的时代形势,国内高等旅游院校、开设旅游系或旅游专业的普通高等院校、旅游中等职业学校不断增多。目前,国内旅游教育已经形成高等教育、职业教育和成人教育三位一体的整体格局。截至2016年末,全国共有高等旅游院校及开设旅游系(专业)的普通高等院校1690所,在校生44.04万人;中等职业学校924所,在校学生23.2万人。两项合计,旅游院校总数2614所,在校学生67.2万人。全行业从业人员教育培训总量达474.5万人次。

(五)坚持科技兴旅,提高旅游产业素质

大力推动现代化信息科技在旅游产业中的应用,提高旅游产业素质,不仅能够为游客提供一流的旅游体验,更重要的是还能提升旅游全要素生产率。改革开放之初,我国旅游业各个方面都比较落后,现代信息科技在旅游业的应用非常有限,旅游业的增长主要依靠自然资源。然而,进入20世纪90年代,伴随着互联网技术的兴起,我国对旅游信息化建设给与了高度的重视,并实施了大量卓有成效的建设工程。进入21世纪以来,我国旅游信息化建设逐步从点到面,旅游综合网站、旅游企业网站以及旅游相关网站大量出现,覆盖旅游星级酒店、旅行社、景区景点等不同业态以及旅游统计、财务管理、项目投资、咨询投诉、导游管理等不同业务,全行业信息化建设成为提高我国旅游业国际竞争力的主要战略之一。近年来,随着云计算、物联网、大数据和人工智能等新技术的出现,改变了旅游供给和旅游消费方式,也促进了旅游商业模式改变,更使得旅游者和市场对旅游信息化产生了更高的需求。为了推动信息技术在在旅游各领域内的创新应用,进一步满足游客和市场对信息化的需求,助力旅游业蓬勃发展,国家出台《“十三五”全国旅游信息化规划》,提出到2020年实现“信息服务集成化、市场营销精准化、产业运行数据化、行业管理职能化”,主攻移动互联网、物联网、旅游电子支付、可穿戴技术、北斗系统、人工智能、计算机仿真技术、社交网络、旅游大数据和云计算等10个方向。

四、新时代中国旅游业改革开放的前景展望

        新时代我国旅游业发展面临的内外部形势和使命发生了重要变化,满足游客对旅游生活的美好需求,提供丰富完善、结构 合理、品质优越的旅游产品,应成为未来旅游业改革开放的核心任务。在全面总结我国旅游业改革开放四十年经验的基础上,可以预见,当前及今后一个时期我国旅游业改革开放,应着重从以下四个方面统筹推进。(一)注重内涵与提高质量:迈向优质旅游发展时代

中国旅游业经过近四十年的高速发展,旅游产业地位不断提高,旅游产业体系逐渐完善,旅游国际竞争力稳步提升,旅游社会经济效益更加凸显,国际影响力显著增强。然而,应清醒的认识到,中国旅游业四十年的高速增长,走的是一条以规模扩张为显著特征的粗放型发展模式,不利于旅游可持续健康发展。当前,中国特色社会主义进入新时代,我国经济也由高速增长阶段转向高质量增长阶段,客观上要求中国旅游业改革开放,应更加注重提高质量,走内涵式旅游发展模式,推动迈向优质旅游发展时代。

推动迈向优质旅游发展新时代,主要着力点在于:第一,深刻把握内涵式旅游发展道路的内涵。优质旅游的根本,在于实现内涵式发展,这是与高速旅游发展模式,根本不同的价值观、本质观和发展观。重点应以改善旅游服务品质为抓手,为游客带来最大的旅游价值;贯彻新发展理念,实现旅游产业高质量发展;推动文化与旅游的深度融合,充分挖掘旅游的文化属性,彰显旅游的幸福功能;第二,大力推动旅游业制度创新,创造制度红利。制度建设是旅游业发展的支撑和根本,没有完善而健全的旅游制度体系,难以实现优质旅游发展。重点应进一步推动旅游管理体制改革、旅游业用地制度改革、导游管理体制改革、带薪休假制度;加快完善旅游统计体系建设,形成评价优质旅游发展的指标和统计体系;第三,推动高新科技与现代旅游业实现深度融合。重点应推动虚拟现实、可穿戴设备、云计算、人工智能等现代技术在旅游业内的应用;加大培养既懂现代信息科技、又懂旅游产业运行规律的复合型人才。

(二)重视市场与优化结构:满足人民美好生活向往

十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这决定了新时代旅游业改革开放的根本任务就是满足人民美好生活的向往,旅游业也能够作为解决社会主要矛盾的主战场、主力军和新动力。旅游业自身也存在着发展不平衡不充分的难题,比如,旅游供需不匹配、旅游市场发展不均衡、区域旅游发展不均衡、旅游产品结构不合理等,严重制约着旅游满足人民美好生活的潜力。

当前以及今后,旅游业改革开放应紧紧围绕着十九大精神,要把人民对美好生活的向往,作为一切工作的出发点和落脚点,着力解决旅游领域不平衡不充分发展的难题。一是强化旅游发展服务于国家战略的认识。重点应仅仅围绕着社会主要矛盾的变化,着力研究旅游领域不平衡不充分发展的具体表现、障碍以及解决之策;二是继续深化旅游供给侧结构性改革。应把握新时代旅游发展的新趋势、新方向与新使命,树立新思维,重点优化旅游市场结构、旅游消费结构、旅游产品结构、旅游产业结构、旅游要素结构和旅游企业结构;三是统筹兼顾当地居民与游客的权利。以前在旅游的发展过程中,更多地只注重满足游客的需求,而忽视了当地居民的权利,给旅游的可持续发展带来了阻碍,也不符合当前旅游发展的新形势。应更多地赋予当地居民旅游的发展权利,与游客共创共享旅游发展带来的多方面效益,推动旅游满足人民美好生活更平衡更充分。

(三)简政放权与赋能还权:凸显旅游市场主体地位

一直以来,我国对旅游业的管理,实行的是统一领导、分级管理的体制,其典型的特点是条块分割与行业壁垒并存。虽然,为了响应中央提出的要让市场在资源配置的过程起决定性作用的号召,旅游领域也进行了相关的配套改革,但受到既有惯性的影响,政府主导的行政体制和行政性资源配置方式仍占据主导地位。这种带有计划经济色彩的管理体制,不利于旅游管理部门的统筹协调,也不利于旅游市场要素的自我发育,已成为阻碍旅游产业实现高质量发展的主要障碍。为了有效地破解新时代旅游业发展的难题,应推动政府转变职能,通过简政放权与赋能还权,凸显旅游市场主体地位。只有旅游市场主体拥有足够的创新能力,释放出活力,才能生产出一流的旅游产品,满足游客的需求。

对此,今后应把握以下几个着力点:一是明确简政放权与赋能还权的工作重点。简政放权的根本在于对旅游行政管理部门的公权力进行制约,推动旅游治理体系现代化,从重管理到重服务;赋能还权的根本在于推动建设现代旅游企业制度建设,激发各类市场主体的创造力;二是,推动市场机制的完善,营造开放包容的旅游市场发展环境,培育一流的旅游企业主体,推进旅游领域大众创业、万众创新,有效释放市场主体的创新活力;三是,培育和引进有竞争力的旅游骨干企业和大型旅游集团,促进规模化、品牌化、网络化经营。

(四)“自上而下”与“自下而上”:开启全域旅游模式

从我国旅游业改革开放四十年的历程来看取得的伟大历史成就,在于有效地协调好了“自上而下”与“自下而上”的两种改革模式。其中,“自上而下”的改革模式,主要是由旅游相关行政管理部门推动,着眼于旅游宏观管理体制方面的改革;“自下而上”的改革模式,主要是由旅游市场其他主体推动,旅游相关行政管理部门采取了默认的态度,有效地释放了基层改革的活力。

当前,两种改革模式,都因各管理部门的管理方式固化,体制机制固化,处于难以推动的尴尬局面,解决困境的关键点在于全面深化改革。全域旅游作为一种发展模式与理念,是推动全面深化改革的重要突破口;能有效地协调两种不同的改革模式,既为“自上而下”的改革奠定基层基础,也为“自下而上”的改革提供制度保障,最终形成“上”“下”协同的综合改革机制,推动新时代旅游业实现更高质量的发展。

开启全域旅游模式,必须做到以下几点:一是应从全面深化改革的战略层面,去认识开启全域旅游模式的重要性。但应避免一种错误的做法,全域旅游模式并不是要在不同地区,不分条件地遍地开花,而是有选择性地统筹推进,突出地方旅游业的特色;二是重点突破限制旅游业改革开放的旅游法规、文件,为开启全域旅游模式提供制度保障。应以改革创新的精神,着手对不同部门制定的旅游法规、文件进行系统梳理,及时废除陈旧落后的法规文件;三是有效协调不同旅游管理部门的利益,打破条块分割的旅游管理体制。

来源:《经济与管理研究》2018年第6期

作者:

夏杰长,中国社科院财经战略研究院副院长,研究员;

徐金海,国家开放大学经济管理教学部讲师,中国社科院财经战略研究院博士