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夏先良:构建区域全面开放发展新格局

发表于 功勋 何

        区域开放是中国整体开放的重要组成部分。中国分区域、分阶段逐步推进开放发展具有客观必要性。中国渐进式、梯级递进式推进区域开放的思想符合发展经济学原理,也符合中国实际情况,并在实践检验中取得了巨大的成功。中国区域开放发展虽然取得了巨大的成绩,但目前仍存在一系列不足和问题。中国区域开放的本质特征就是改革开放,它是中国推进区域开放发展的一般经济机理,它推动区域开放发展取得了巨大的经济效果。中国要继续深化自由贸易试验区改革开放,落实现有区域开放政策,贯彻新发展理念,全面落实国家区域发展战略规划,突出促进区域对内开放与政策对接,坚决打击地方保护主义,继续加强区域内以及区域间基础设施互联互通建设,构建区域全面开放发展新格局。

引言

        区域开放是中国整体开放的一个重要组成部分,是中国改革开放的典型代表和地区实践,总是走在国家改革开放的前列。中国是一个区域经济发展水平差距明显的大国,各地区实际情况差别很大,从空间分布上看区域开放水平自东向西逐步降低,呈现与区域经济发展水平高度相关关系(张应武、李董林,2017),对内对外开放都存在不同的诉求,各地区开放的步伐客观上存在不同要求。中国分区域、分阶段渐进式开放发展具有客观必要性,也是中国开放的一个重要特征。

        中国特色社会主义已进入新时代,中国对外开放和区域开放也正开启新篇章。中央对我国区域开放布局进行了新的部署,巩固已有区域开放成果,持续推进自由贸易试验区改革深入,进一步扩大开放力度。2014年12月5日习近平总书记在主持中共中央政治局就加快自由贸易区建设进行第十九次集体学习时强调,要推进更高水平的对外开放,加快实施自由贸易区战略,加快构建开放型经济新体制,以对外开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动。在当前世界经济形势异常复杂的局面下,中国主动扩大开放和积极推进自由贸易试验区深化改革,对于有效应对世界经济不确定性和我国经济增速下行压力,具有重大现实意义。

        中国学术界围绕区域开放做了大量的研究工作,取得了丰富的研究成果。早在1996年桑百川便提出全方位开放的区域开放战略理论。2013年他根据经济结构转型升级和外商投资区位转移等特征又提出了区域开放重心内移的理论。隆国强(2010)描述了中国从沿海地区渐次向沿江、沿边和内陆地区推进的渐进式开放战略,将国内不同区域划分为四类,即沿海发达地区、沿海欠发达地区、内陆地区和沿边地区,分别研究这些区域在新形势下推进对外开放的新战略。

        何频(2002)认为在全球化和加入WTO的背景下,西部大开发需要进一步扩大开放,建立全方位的区域开放格局;一方面必须走“引进来”与“走出去”相结合的国际开放之路;另一方面要扩大西部的区际开放,实现东西部经济的多方面合作。王晓红、李计广(2009)认为中国区域开放战略采取由局部示范到全方位开放的战略路径,形成在地域上从南到北、从东到西,从沿海到沿江、沿边,逐步向内地扩展的全方位的开放格局。李自杰、李计广(2010)认为,中国全面开放之后区域开放战略应转向产业开放,突出特殊经济区功能,发展跨境区域经济合作,从优惠性政策逐步转向中性的出口政策和中性的外资政策。

        吕康银(2002,2006)从分工和比较优势理论角度论述区域开放动力机制,分析了不同区域在实施区域开放政策时的不同倾向,发现落后地区要培养内生比较优势及创建自身的竞争优势,才能改变自己在分工中的不利地位;在开放中利益受损的区域会倾向于实施区域保护政策,以防止利益损失,保护只是阶段性政策,区域开放是长期必然趋势;区域经济合作能够促进区域利益改进、制度创新及区域交易成本的节约,必然缓解区域矛盾,减少区域冲突。蔡文浩、赵金亮(2007)也认为区际分工的进一步深化与演进则是区际贸易和区域经济发展的原动力。

        赵伟(2001,2007)从中国作为一个经济转型国家的角度探索中国区域开放独特模式,考察了区域经济二重开放、区域制度转型和区域经济增长三个进程之间的联系,认为区域国际化开放与区域区际化开放对区域制度转型和经济增长具有影响。赵伟、王春晖(2013、2014)从区域二重开放和产业集聚的视角将贸易成本区分为显性贸易成本(运输成本)及隐性贸易成本(交易费用),发现隐性贸易成本(交易费用)的大小是新厂商是否选择集聚布局的重要因素,厂商在区域开放条件下选择集聚(协同集聚)布局的动因在于获取不同类型的集聚外部性利益。王春晖(2017)从区域经济对外开放与对内开放的“二重开放”视角切入,探讨了产业集聚对区域产业升级的作用机制,探讨了“产业集聚—要素积累—产业升级”的区域开放发展演进过程,实证检验了在中国现实情况下产业集聚对区域产业升级的作用。

        魏建漳(2015)从区域开放创新视角研究了区域协同创新与本地自主创新之间的关系,认为区域的异质性决定了区域创新模式和发展阶段的多样性,在制度层面上表现为自上而下的制度建设和演化过程,强有力的上层机制建设推动区域内企业向国外先进地区学习技术、经验和知识。

        刘可文、车前进、梁双波(2015)认为,长江三角洲国家级或省级宏观区域开放开发政策的目标从对外开放转为综合开发,对外开放在空间演化上呈从点到面、从沿海到内地、从中心城区到农村的梯度开放特征,政策工具从财税政策和行政控制转为发展社会资本与改善发展环境,前期的财税优惠政策和开放政策逐渐削弱甚至消亡,一些区域规划则因上升为国家战略而得到增强。傅强等(2016)从区域开放的异质性角度研究地方政府竞争与环境规制关系,认为地方政府应自愿削减行政垄断,推动跨区域环境保护合作,不断降低由地方政府恶性竞争导致的环境规制失灵。林波(2008)认为区域服务业开放政策是增强浙江对竞争优势扩散效应的吸纳能力的重要途径。

        上述文献从不同侧面研究了区域开放战略、开放动力来源、开放模式以及开放制度创新等。但通过文献梳理可以看出,现阶段仍缺少从中国设置区域开放的改革开放本质特征研究区域开放的动力机制的文献。本文认为中国改革开放40年来设置的一批又一批开放区域,目的就是为了推动改革开放逐步深化、逐步探索与推进,通过渐进式改革开放逐步树立起以市场机制为基础的现代化开放型经济新体制,从而逐步推动经济体制逐步从封闭的、计划经济体制转向开放的市场经济体制。本文在简要梳理中国区域开放发展走过的历程与当前区域开放新局面的基础上,分析了中国区域开放发展仍存在的一系列问题,论述了中国区域开放发展的经济机理与效应,并提出了构建区域全面开放新格局的理念与政策措施。

中国区域开放发展步伐与局面

中国区域开放发展步伐

        中国区域经济发展不平衡不是改革开放后才有的问题,在新中国成立之初就已经相当严重。当时中国沿海地区集中了70%以上的工业生产力,广大内陆和中西部地区工业十分落后。针对这个问题,1956年4月毛泽东同志在听取中央部委经济工作汇报基础上撰写了《论十大关系》的重要经济论著,他强调沿海与内地在工业布局上要均衡发展、平衡布局。毛泽东同志这个经济思想极大地推动了内地和中西部工业化发展,促进了国民经济均衡布局和轻重工业按比例协调发展,东中西部经济协调发展。

        “文革”之后,中国实行高度集中的计划经济体制和国家经济统制,使得国民经济十分缺乏活力和发展动力。针对这种情况,邓小平同志提出了有先后次序的差异化、有序化、梯级化发展思想,让沿海经济条件好的地区先发展一步,率先改革开放,并在这些地区发展起来后带动落后的内陆地区发展。这个渐进式、梯级递进式推进区域开放的思想符合发展经济学原理,也符合中国实际情况,在实践检验中取得了巨大成功。在这一发展思想的指引下中国东部沿海部分地区率先设立了经济特区、沿海开放城市,此后又逐步提高开放水平,设立了经济技术开发区、开发新区、综合配套改革试验区等多种区域开放发展模式。改革开放以来,中国以区域性渐进式扩大开放为特征推进了国家经济体制逐步改革、调整和创新,促进了国民经济恢复、发展和繁荣,增强了国家经济实力和国际竞争力,逐步提高了人民收入水平和生活水平。

        自1980年以来国家先后批准设立了深圳经济特区、珠海经济特区、厦门经济特区、汕头经济特区、海南经济特区以及新疆喀什经济特区、霍尔果斯经济特区,并对这些经济特区实行特殊经济管理体制和特殊政策,以减免税收等优惠政策、提供土地以及其他基础设施配套等方式,吸引外商直接投资和扩大进出口贸易,推动特区经济开发和开放发展。

        自1984年以来,我国先后在营口、大连、秦皇岛、天津、沈阳、北京、廊坊、石家庄、太原、大同、呼和浩特等城市设立国家级经济技术开发区。最初在沿海开放城市设立特定的资本及技术密集型经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区、保税区、出口加工区等各类开发区域,后来扩展到全国范围。目前全国已设立近200个国家级经济技术开发区,几乎每个省市区都有国家级经济技术开发区,对这些经济技术开发区实行经济特区采取的一些特殊开放和优惠政策措施。

        1984年5月,中共中央和国务院决定将大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海十四个城市定为全国第一批沿海开放城市,赋予这些开放城市在对外经济活动中实行经济特区的某些特殊政策权利,放宽利用外资建设项目的审批权限,增加外汇使用额度和外汇贷款,对“三资”企业在税收、外汇管理上给予优惠待遇,可逐步兴办经济技术开发区等。1985年增加了营口市,1988年增加了威海市作为国家对外开放城市。1985年2月,中共中央、国务院决定把长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦门、漳州、泉州三角地区开辟为沿海经济开放区。1988年3月,国务院进一步扩大了长江、珠江三角洲和闽南三角洲地区经济开放区的范围,并把辽东半岛、山东半岛、环渤海地区的一些市、县和沿海开放城市的所辖县列为沿海经济开放区。1992年,中共中央、国务院又决定对五个长江沿岸城市,东北、西南和西北地区十三个边境市、县,十一个内陆地区省会(首府)城市实行沿海开放城市的政策。

        自1990年以来,中共中央、国务院同意上海市加快浦东地区的开发,在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。此后国家又先后批准设立天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广东横琴新区及南沙新区。并对这些国家级新区实行了更加开放和优惠的特殊政策,鼓励新区开放开发、改革试验和制度创新。

        2005年以来,国家在总结过去探索经济特区、经济技术开发区开放发展经验基础上,进一步从体制改革探索的角度在全国设立了一批多种类型的国家综合配套改革试验区。这些试验区包括上海浦东新区、天津滨海新区、重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市圈、深圳市、沈阳经济区、山西省、黑龙江省、厦门市以及浙江义乌市、温州市。这些试验区从不同方面对体制改革和制度创新进行了探索实践。

        1999年国家做出了西部大开发的战略部署。2000年1月,国务院成立了西部地区开发领导小组,由时任国务院总理朱镕基担任组长,2000年3月,国务院西部开发办正式开始运作。2001年3月,九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对实施西部大开发战略再次进行了具体部署。2002年2月25日,经国务院同意印发原国家计委、国务院西部开发办编制的《“十五”西部开发总体规划》;2006年12月8日,国务院常务会议审议并原则通过《西部大开发“十一五”规划》;2012年2月,国务院批复同意了《西部大开发“十二五”规划》。2010年6月29日印发了《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见[中发〔2010〕11号]》,总结了西部大开发10年成就,同时展望未来10年改革开放与发展前景以及重大政策措施,要求深入开展行政管理体制改革、经济体制机制改革以及事业体制改革,扩大对内对外开放,提升沿边开发开放水平,大力发展内陆开放型经济。

        2003年国家做出了实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策,这是国家自实施沿海发展战略、西部大开发战略之后的又一重大战略决策,也是中国区域经济协调发展的“第三步棋”。2003年10月,中共中央、国务院发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见[中发(2003)11号]》,明确了实施振兴战略的指导思想与原则,要求加快体制创新和机制创新,全面推进工业结构优化升级,推进资源型城市经济转型,大力发展现代农业、服务业,进一步扩大对外对内开放,制定完善相关政策措施。2009年9月9日,国务院发布了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见[国发(2009)33号]》,要求继续深化改革开放,进一步扩大对外开放,深化省区协作,推动区域经济一体化发展,加强基础设施建设,为全面振兴创造条件,优化经济结构,建立现代产业体系。2016年中共中央、国务院发布《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》,要求全面深化改革,扩大开放,牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,适应和把握我国经济进入新常态的趋势性特征,坚持稳中求进工作总基调,做好与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”互动衔接。

        2004年3月5日,时任国务院总理的温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上作《政府工作报告》时,首次明确提出了“促进中部地区崛起”。2004年正式提出促进中部崛起战略,解决中国经济版图中出现发展速度落后于西部、发展水平落后于东部的“中部塌陷”问题。2005年中央经济工作会议提出要促进中部崛起。2005年时任国务院总理的温家宝在政府工作报告提出要抓紧研究制定促进中部地区崛起的规划和措施。2005年8月,胡锦涛同志视察河南、江西、湖北时指出,江西可以、也应当在促进中部地区崛起中有更大的作为;湖北要成为促进中部地区崛起的重要战略支点。他在河南、江西、湖北考察并听取了这三省对“十一五”时期中国经济社会发展的意见和建议。之后中部崛起战略被写入“十一五”规划《建议》。中国区域发展形成了“东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起”的总体战略布局。

        2006年发布了《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》。2009年9月23日,时任国务院总理的温家宝主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过《促进中部地区崛起规划》,指出要加快改革开放和体制机制创新,增强中部地区发展动力和活力。着力打造对外开放平台,加强与东部沿海地区及西部地区的交流合作,促进区域间优势互补、共同发展。2016年12月7日国务院常务会议审议通过了新的十年促进中部地区崛起规划,即《促进中部地区崛起规划(2016至2025年)》。 2016年12月17日国务院批复了《促进中部地区崛起“十三五”规划》,要求与推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略相衔接,推动中部地区综合实力和竞争力再上新台阶,开创全面崛起新局面。

当前中国区域开放发展局面

        党的十七大将自由贸易区建设上升为国家战略,十八大提出了加快实施自由贸易区战略的要求,并且要创新开放模式,促进沿海内陆沿边的开放优势互补,形成引领国际经济合作和竞争的开放区域,培育带动区域发展的开放高地,要统筹双边、多边、区域、次区域开放合作。党的十八届三中全会提出要以周边为基础加快实施自由贸易区战略,形成面向全球的高标准自由贸易区网络。十九大进一步提出了优化区域开放布局,加大西部开放力度,赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港的开放布局。在过去区域改革开放已经取得的成果基础上,近5年来中国区域开放进一步迈出巨大步伐,在全国范围逐步形成了鳞次节比的对外开放局面。

        2013年习近平总书记先后提出了建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议,简称“一带一路”倡议。2014年国家编制了《丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略规划》。2015年3月26日,经国务院授权发布了《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,阐述了共建原则、框架思路、合作重点、合作机制、合作内容、中国各地方开放态势、积极行动、共创美好未来等多方面内容,秉持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝绸之路精神,促进沿线国家互利合作。2017年5月,中国举办首届“一带一路”国际合作高峰论坛,回顾过去4年建设成果,共商合作大计,搭建共建对话平台,展望未来,携手共创繁荣,把人类命运共同体从理念转化为现实。在国家推进“一带一路”建设带动下,增强了各区域之间在“一带一路”框架下的合作关系,促进各区域面向“一带一路”开展走出去合作。

        在过去区域开放发展的基础上,国家积极推进自由贸易试验区发展。2013年7月3日,中国国务院常务会议讨论并原则通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案(草案)》,同年9月27日,国务院印发《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》的通知,划定四个片区。2015年4月20日,国务院决定进一步扩大至七个片区,面积超过120平方公里。同时,国务院决定设立中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区。2017年3月31日,国务院决定增设中国(辽宁)自由贸易试验区、中国(浙江)自由贸易试验区、中国(河南)自由贸易试验区、中国(湖北)自由贸易试验区、中国(重庆)自由贸易试验区、中国(四川)自由贸易试验区、中国(陕西)自由贸易试验区。2018年4月13日,习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布,党中央决定支持海南全岛建设中国(海南)自由贸易试验区,支持海南探索自由贸易港建设。2018年5月4日,国务院印发了《进一步深化中国(广东)自由贸易试验区改革开放方案》《进一步深化中国(天津)自由贸易试验区改革开放方案》《进一步深化中国(福建)自由贸易试验区改革开放方案》,要求进一步深化广东、天津、福建自由贸易试验区改革开放,以制度创新为核心,继续解放思想、先行先试,以开放促改革、促发展、促创新。截至目前,全国已经先后设立了12个不同类型的中国自由贸易试验区,赋予其更大的改革开放自主权,在划定区域内允许外国资金、商品自由进出,支持各地积极探索国民待遇加负面清单模式的自由贸易试验区管理经验。

        2014年2月26日,习近平总书记在主持召开专题听取京津冀协同发展工作汇报座谈会上首次把京津冀协同发展战略定位为重大国家战略。会上他强调,实现京津冀协同发展,是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要,是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要,是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要,是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。他要求坚持优势互补、互利共赢、扎实推进,加快走出一条科学持续的协同发展路子来。2015年3月23日,中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》;2015年4月30日,中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。此后,中共中央、国务院正式印发《京津冀协同发展规划纲要》,要求有序疏解北京非首都功能,要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

        2014年9月,国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》以及《长江经济带综合立体交通走廊规划(2014-2020年)》。2014年底习近平总书记在部署2015年经济工作时指出,要重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。长江经济带发展战略成为国家三大发展战略之一。2016年1月5日,习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会,听取有关省市和国务院有关部门对推动长江经济带发展的意见和建议,他强调推动长江经济带发展是一项国家级重大区域发展战略,指出推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位。2016年9月,中央发布《长江经济带发展规划纲要》,确立了长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展新格局,描绘了包含规划背景、总体要求、大力保护长江生态环境、加快构建综合立体交通走廊、创新驱动产业转型升级、积极推进新型城镇化、努力构建全方位开放新格局、创新区域协调发展体制机制、保障措施等方面的宏伟蓝图,构建了东西双向、海陆统筹的对外开放新格局。2018年4月26日,习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会,他进一步强调推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策,是关系国家发展全局的重大战略,指出新形势下推动长江经济带发展,关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系。

        2003年粤港合作联席会议第六次会议明确要将大珠三角打造成为世界上最繁荣、最具活力的经济中心之一。2004年12月6日,广东省政府常务会议研究并同意了《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020)》,引导珠三角区域协调、城乡协调、均衡发展。2009年10月27日,粤港澳三地政府在澳门联合发布《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》,提出把“湾区发展计划”列为空间总体布局协调计划的一环,并提出跨界交通合作、跨界地区合作、生态环境保护合作和协调机制建设四项跟进工作。2016年广东省政府工作报告提出,开展珠三角城市升级行动,联手港澳打造粤港澳大湾区的设想。2017年3月5日李克强总理在政府工作报告中提出,要推动内地与港澳深化合作,研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划,发挥港澳独特优势,提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。2017年7月1日,习近平总书记视察香港时见证签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。2018年3月7日,习近平总书记在参加广东代表团审议时指出,要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇,携手港澳加快推进相关工作,打造国际一流湾区和世界级城市群。国家有关部门以及地方政府也即将完成《粤港澳大湾区发展规划纲要》编制。

中国区域开放发展仍存在的问题

区域开放发展水平仍不高

        尽管香港、澳门已经达到相对高度的对外开放水平,但内地一些自由贸易试验区的负面清单管理中仍有不少限制项目,所谓自由贸易港那样的高度自由仍不现实。虽然没有必要完全放开对外限制,但是只要有利于促进中国经济发展,有利于促进贸易投资发展,对于中国经济和安全不造成损失和威胁,赋予自由贸易试验区更高的开放自由度就是值得的。

        目前中国进口关税总水平大约9%,较发达国家约3%的平均关税水平略显偏高。中国消费品平均进口关税率相对生产资料进口品更高一些,不利于扩大消费品进口。总之,中国对外贸易开放水平仍不高,有进一步提高贸易自由度的空间,尤其应进一步调降消费品关税率。此外还有许多限制贸易自由度的非关税壁垒以及文化壁垒需要得到调整甚至破除。

        中国近年来加快转变经济发展方式,日益提高引进外资质量,减少或取消对外资的优惠政策,落实内资与外资国民待遇政策,外资在华投资比内资的优势大大削弱。与此同时,中国对外资在产业政策限制、股权或合作限制、地域限制、经营权限等方面放松不明显。近期开始放开金融、保险、证券业外资准入限制,外资经营业务仍要受到严格监管。此外国内知识产权保护、执法和行政透明度和公正性都可能影响营商环境,对开放水平产生一定的折扣。

区域对外开放与对内开放仍不够协调

        区域发展不平衡、不协调都与区域间不开放、区域开放不全面不充分、区域合作不紧密有很大关系。少数区域已经被国家赋予了更大的开放自主权,但对开放不积极,开放步调仍然相对滞后。对外开放与对内开放步调不一致,对外开放走得快,对内开放进展不明显,开放步伐相对滞后(周怀峰,2004)。各地区对外开放发展水平虽然仍有待提高,但基本上好于区域对内开放发展水平,许多地区之间商品及服务流通的壁垒甚至高于国际壁垒。国内区域间商品、服务、资金与技术要素仍存在流动受阻的问题,尤其是人才和劳动力跨省市区流动更加困难,国内至今仍没有完全形成高水平的统一市场。

        中西部地区、东北地区由于经济技术相对落后于东部地区,这些区域省际之间扩大开放确实容易使本地产业受到东部产业的严重冲击,造成本地产业、就业、税收损失严重,迫使这些地区采取一些保护和不开放的政策,这是一种本能的保护反应。但是保护落后并不能够带来长远发展利好。地方保护对本地产业发展可能有短期的扶持作用,但长期反而会失去效率、使本地及全国范围资源配置效率降低,把大量资源投放到低效率的地方对全局发展非常不利。地方保护主义会限制市场机制正常运作,限制区域内外的产业分工合作与专业化发展,缩小区域内外市场以及整个国内市场规模,加剧国家经济过分依赖外国市场,减弱国家经济的国际竞争力,也难以发挥大国市场的竞争优势。

区域开放与改革不协调

        中国区域间经济发展差异仍较大,但区域间开放水平的梯度并不明显,在一定程度上缺乏区域开放协调性。有些区域开放走得快些、有些区域开放走得慢些,开放步调快慢不同步。同时,还存在区域开放碎片化问题。不同地区以及同一个区域存在区域开放范围、开放水平的重叠、参差不齐,导致了开放的碎片化和清晰度不足。

        开放走得快的区域,可能改革与制度创新推进得也快而且效果也好。但有些区域由于改革开放工作不得力,虽然开放走得快,但是改革与制度创新跟不上,特别是政府行政管理体制和国有企事业单位体制改革推进难,对推进改革的抵制力量强大,导致体制仍僵化不变,经济缺乏市场活力、动力和压力,企业也没有国际竞争力,限制和制约了开放效果的发挥。我国东北地区经济底子雄厚,但是固守传统计划经济体制和行政配置资源的国家统制体制,导致经济长期缺乏活力和增长动力。

区域分割和贸易保护主义阻碍国内统一市场的形成

        引起区域封闭、不开放和分割的原因多种多样,其中,主要原因是经济利益不一致,或因缺乏沟通和信任导致利益认识有分歧。中国是一个行政直接配置经济资源、行政管理权力巨大的国家。各地政府只在自己权限范围内运用权力配置经济资源,其眼界和能力往往只顾及其管辖的“一亩三分地”,这就不免导致区域市场分割,各地为了自身发展利益纷纷采取或隐蔽采取形形色色的贸易保护主义政策。这与我国地方行政管理体制、过去计划经济体制以及政绩考评标准有密切关系。各地政府都有控制更多资源以便创造更大政绩的动力,也可能基于此排斥市场机制,运用现有行政权力包办尽

        可能多的社会经济活动,拥有更大的经济决策权,以为本地人民谋取更大利益的名义做出“惊天动地的伟业”,包括上马带动本地经济的大型项目、扶持和保护本地的产能过剩产业、限制外地商品流入等。现有地方行政管理体制改革不到位和难以推进,必然导致市场被分割,市场机制被限制,地方贸易保护主义屡禁不止,使得区域经济市场化、一体化水平仍较低,西部和东北落后地区体制僵化问题日益严重。

区域发展政策和基础设施互联互通仍有待提高

        虽然西部大开发、东北振兴战略取得了喜人的成效,尤其是交通基础设施方面有了明显改善,但是西部与东部区域在经济发展水平、经济条件,特别是基础设施条件、人才、基本公共服务、财政能力、科技创新能力以及与市场的接近方面仍存在明显的差异。中西部地区基础设施建设能力和改革开放的制度创新人才匮乏,决定了中西部基础设施条件、政策创新水平仍比东部地区落后一些。

        除了中央层面协调之外,各地行政条块格局导致区域之间基础设施建设缺乏协调性。各地政府出台的发展规划和发展政策相互之间基本没有很好衔接。除了在中央层面要求一些地区(比如京津冀地区、长江经济带、粤港澳大湾区等)开展交通、能源、水利、通讯等基础设施规划衔接,在许多区域之间的各地政府发展政策仍缺乏衔接和协调,导致这些地方出现跨界断头路、路这边有电另一边没电等现象。

中国区域开放发展的经济机理与效应

中国区域开放发展的经济机理

        国内外关于区域开放发展的经济理论五花八门,大都是从区域经济发展不同侧面探索区域经济发展机理。这里从中国区域开放发展的特征出发,以区域改革开放经济理论论述区域开放发展的动力机制。

        中国改革开放主要表现为区域开放形式,体现和适应了中国经济区域差异化较大的特征,也符合中国改革开放采取渐进、分步推进的客观经济要求,适应了在实践中不断探索中国特色社会主义道路的要求。所以,中国区域开放的本质特征就是改革开放,不同于其他国家或地区的区域开放发展特征。

        中国政府设立经济特区、经济新区、经济技术开发区以及其他区域开放区虽然有多种经济目标和动机,但最主要目的是通过开放倒逼体制机制改革,以改革取得的成果推进更大幅度的开放,在开放与改革不断交替的相互促进中实现高水平开放和构建现代化开放型经济体制的目标。开放是改革的起因和压力来源。改革为进一步开放提供制度创新。改革开放创新现代化的发展体制机制,使经济运行体制与环境比过去封闭的计划经济体制及环境更优,产生了巨大的帕累托改进效果。可见,更好地推进改革开放是中国一次又一次推进区域扩大开放的根本动机。中国近40年来设置的一批又一批开放区域,目的就是为了推动改革开放逐步深化、逐步探索与推进,通过渐进式改革开放树立起以市场机制为基础的现代化开放型经济新体制,从而推动经济体制逐步从封闭的、计划经济体制转向开放的市场经济体制。

        中国在连续不断的改革开放进程中,把效率效益较低的计划经济体制,逐步转变到以市场机制起资源配置基础性作用和使政府更好发挥作用相结合的现代化开放型经济新体制上来。改革开放打破了过去政府单一的、封闭的、僵化的计划配置资源体制,即人为主观配置资源,不依据市场需要配置,产品不受消费者选择的约束,也因此在很大比例上不符合市场需求,改革开放则打破旧体制、创新新体制,优化资源配置方式,提高资源配置效率,使资源配置到更加符合消费需求的地方,减少资源浪费和低效配置,创造了巨大经济效益和经济价值。

        同时,改革开放树立经济运行的市场体制机制,减少了政府人为配置资源中可能存在的腐败和权力滥用,降低行政权力对市场交易的不利干扰与阻碍,改善市场交易条件,减少交易壁垒和成本费用,从而提高市场交易效率与效益。通过改革开放,在发挥市场体制机制基础作用的同时,政府在经济运行中还可以发挥弥补市场缺陷的更好作用,为经济平稳运行保驾护航、创造更好制度环境。所以,更好发挥政府作用,发挥社会主义制度优势,是中国社会主义市场经济体制区别于西方市场经济体制的特色之处。中国改革开放使中国经济发展获得了来自于市场和政府两方面相互结合的更大动力,比过去的单一政府力量或西方的单一市场力量更加强大,对经济发展的推动力更大。

        中国地域幅员辽阔,各地社会经济发展水平差距较大,因此中国各地区不可能同步开展改革开放,只能根据经济发展条件分步改革开放,各地区在区域开放上必然有先后次序。这就表现出各地不同步、但方向相同的百舸争流的区域开放景象。区域性改革开放试验成本小,风险低,且区域改革开放试验比全国性大面积改革开放的效率更高。一般来说,区域内形成的小圈子,经济发展水平差距较小,矛盾较少些,在共同利益驱动下容易达成开放与合作的分工协作的利益分配协议。但是圈子范围越大,参与的成员数越多,各方经济差异性大,利益诉求差异也较大,意见分歧就多,难以达成利益共享的交易协议,导致区域开放合作做不起来,这种大范围区域开放容易因缺乏效率而失败。

        从国家角度看,国内区域开放越大越好,区域合作越深越好,有助于区域分工一体化和市场统一,提高资源配置效率,因此国家力图促进区域市场开放和分工合作。但就区域内不同发展程度的省市来说,开放中处于不同发展水平的省市区之间会存在一定的利益差别和利益冲突,区域开放越大对相对发达省市区越有利,对相对落后省市虽暂时不利,但长远有利。从实践和理论都可以得出这样的结论:小区域内开放合作容易达成协议,区域开放合作效率高;而区域范围越大合作关系越复杂,合作水平越肤浅,区域开放合作越没有效率。

        中国国内区域开放与其他西方市场经济国家国内区域开放最大的不同就是中国区域开放面临国内体制改革与创新的重任。因此中国区域开放的任务不仅要拆除阻碍开放的壁垒,而且要拆除体制障碍,树立市场体制机制。无论是一个国家内部的区域,还是由若干国家组成的区域,其开放的经济机理基本类似,都是撤销或降低交易壁垒,削减交易费用,为达成交易铺路架桥,提供必要的公共服务或政策支持。

        在国家间区域开放主要手段就是削减关税,减少非关税壁垒,促进贸易和投资便利化,构建自由贸易区,推进区域一体化整合,当然还有其他许多政策手段可做。在国内区域开放上,除了没有关税和非关税壁垒之外,区域内与区域间仍存在阻碍交易和市场统一的种种壁垒,破除这些壁垒就是开放的目的和动力。中国国内区域开放还需要推进体制机制改革以便树立适应开放需要的经济运行体制机制。区域开放改善了区域在过去封闭条件下的资源被低效配置的问题。区域开放可以促进贸易与投资自由化、便利化,减少贸易投资壁垒,降低贸易与投资成本费用,提高贸易投资积极性,并且通过区域内开放和资源集聚可以实现资源、信息、技术和人才共享,高效利用资源,从而促进贸易与投资发展,提高区域内资源更优配置,减少资源闲置和浪费,让资源得到充分“就业”,并获得相应市场价格,充分发挥资源经济效益。各个区域都在不同开放层次上达到资源最优配置,那么在全国范围就能实现全国资源最优配置。所以,国家要通过鼓励不同发展水平的区域开放与合作,这是解决区域发展不平衡、不协调与区域内部市场发育不充分等问题的根本出路。

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 中国区域开放发展的经济效应

        中国多层次大规模分步推进的区域开放发展布局已经取得了巨大的经济效果,在各地经济发展中发挥了重要的作用。总体来看这些区域开放发挥了国家改革开放试验田、促进国家经济上台阶、发挥现代开放型经济发展的领头羊、增强国家经济实力等多种功能的作用。

        1978年上海市GDP达到272.81亿元,排名全国第一,同年广东省GDP为185.85亿元,与上海相差近87亿元,相当于当年广东省GDP总额的三分之一,全国排名第五。1980年8月中央在广东省设立深圳经济特区和珠海经济特区,1981年10月又设立汕头经济特区,到1989年广东省GDP总额已经达到1381.39亿元,排名全国第一,同年上海市GDP增长至696.54亿元,仅为广东省的一半,全国排名第十位。

        尽管上海市在1984年国家赋予沿海开放城市中获得巨大的经济动力,但与广东省拥有三个经济特区的开放优势相差甚远,在10年时间里两者经济地位发生完全逆转,显示出区域开放对经济发展的巨大效果。1990年中央在上海市设立浦东新区,此后又在上海市设立中国自由贸易试验区,对上海市经济发展发挥重要的推动作用,使上海市经济总量在全国排名地位又有所提升。

        中央赋予一个地方区域开放权利,只是给予更大的改革开放自主权,并非给予实际的经济力量。实际经济力量是在实干中创造出来的,也只有这样才能释放出区域改革开放的红利,创造出巨大的经济价值。1978年辽宁省GDP为229.2亿元,全国排名第三,同年山东省GDP为225.45亿元,全国排名第四,两省初始条件相当。1984年以来中央几乎同时把辽宁省大连市、营口市和山东省烟台市、青岛市设为经济技术开发区、沿海开放城市,并把辽东半岛、山东半岛的一些地区设为沿海经济开放区,这些都对两省改革开放和经济发展产生了积极的推动作用。山东省较辽宁省更好地利用了中央赋予区域开放权利的机会,加快经济体制改革,把开放机会转化的改革动力和压力,从改革开放中获得了巨大的发展红利。

        山东省一度在1982年至1985年间占据GDP全国排名第一的位置。1998年山东省保持GDP全国排名第三位置,较1978年上升一位;同年辽宁省GDP在全国排名第七位。2008年山东省GDP全国排名升至第二位,而同年辽宁省排名第十。2017年山东省GDP全国排名仍位列第三,而当年辽宁省GDP在全国排名仅为第十四。

        可见,区域开放在深化改革开放过程中可以转化为巨大的生产力和经济实力,但是如果区域开放没有很好地产生推动深化改革和扩大开放的效果,也不会产生明显的实际经济效果。区域开放的实际经济效应取决于它对改革开放的推动作用大小。

构建区域全面开放新格局的理念与政策措施

继续深化中国自由贸易试验区改革开放,落实现有区域开放政策

        要继续扩大开放,深化改革。开放不停步,改革无终点。开放步伐的改革任务要想完成,需要体制环境达到进一步开放条件,就要继续扩大更高水平的开放。构建区域全面开放的新局面就是要形成区域既对内开放,又对外开放;既有贸易开放,又有投资与金融开放;既有商品或服务市场开放,又有要素与资源市场开放的局面。其中,既要开放商品及服务贸易,又要开放要素市场,促进技术和资源共享,重点是推进劳动力、产权、土地、知识产权自由流通与投资。落实国家户籍制度改革措施,促进区域内人才与人口自由流动。

        加快国家组织机构改革和行政管理体制改革,深化政府“放管服”改革,推动政府职能转变,构建开放型政府。凡中央政府管理权限之外的管理权一律下放到自由贸易试验区内。自由贸易试验区政府要加快工商管理体制改革,健全事中事后监管体系,建设现代化政府综合信息平台,构建透明、公开的商事、财税、司法、市场监管体制体系。

        构建开放型贸易新体制,建设包括海关、财税、质量检验检疫、边检、知识产权、司法等部门业务管理在内的国际贸易“单一窗口”,适应跨境电子商务和新贸易技术发展要求,提高贸易便利化水平,加快贸易速度,提高贸易效率,降低贸易成本。落实国务院撤销跨省市区的高速路收费站要求,让物流畅通无阻。

        构建开放型投资与融资管理新体制。完善外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度,依据国家外商投资产业目录放宽市场准入,减少限制准入的清单项目,减少投资行业限制、股权限制、经营期限、内外销售比例要求等,降低准入门槛,提高监管效率。公开、透明项目招投标和政府采购活动。扩大外商投资金融、保险、证券以及基金的开放范围,减少投资准入限制,健全金融监管技术体系,防控系统性金融风险,强化反洗钱以及非法跨境资金流动的能力。

        构建透明开放的知识产权保护以及其它纠纷执法司法体系。改善现有知识产权行政管理、知识产权法庭、知识产权仲裁调处体系,构建现代化的开放透明的知识产权案件司法或行政调处体系,建立陪审员制度、司法或行政腐败举报制度。运用现代科技手段,公开庭审和调处的录像录音视频,保存文档备查。

贯彻新发展理念,全面落实国家区域发展战略规划

        按照新时代创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以推进“一带一路”建设为主线,全面落实区域发展规划,按照规划路线图推进。国家已经批准和发布了包括东北地区、京津冀区域、中部崛起区域、沿边开放区域、珠三角区域、长三角区域、长江经济带、大湾区、北部湾区域等各区域编制的发展规划或开放发展指导意见,各地方要认真落实。在落实这些规划中要与时俱进,结合新时代、新形势、新理念,不断创新开放方式,协调开放步调,提高开放水平,坚持绿色开放发展,坚持互利合作和共享开放发展成果原则。

        区域开放不仅要关注国内外对本区域的投资、贸易开放,而且要关注在“一带一路”框架下区域内外主体携手“走出去”,共同开展国际投资贸易合作,带动区域间协同对外开放,不局限于自家“一亩三分地”内部的“走出去”。各地方政府要建设企业“走出去”公共服务综合平台,帮助解决市场不提供或效率不高的困难。

        开放既要发展优势,又要培养、扶持和保护弱势;既要创新开放,又要协调开放,合作开放;既要共商开放合作大计,又要达到共享开放成果,共同发展的目标;要树立区域命运共同体的理念,形成区域经济一体化、市场一体化、交通等基础设施一体化以及政策一体化的格局,形成区域贸易投资自由化、便利化以及中心与边缘之间分工协作的全面开放新格局。

突出促进区域对内开放与政策对接,坚决打击地方保护主义

        经济条件和管理水平较高的地区要继续扩大开放,不断提高对外开放水平。无论各地方经济发展水平高低和发展条件优劣,对外开放都要缓步慢行,优先加快区域内及区域间对内开放步伐。各区域都要把对内开放走在对外开放之前,让内部产业资本有充分时间进行整合和竞争准备。

        建立区域内和区域间地方政府发展政策对接,区域政策对接应该成为未来区域开放发展的重要功课。除了区域间地方政府发展规划、发展政策措施需要定期对接之外,还要对接医疗、社会保障、房屋产权、车牌及驾驶证、社会管理等方面政策,以推动人财物跨区域流动。党政编制的区域发展规划实施要建立在深化改革和市场体制机制基础上。区域内各地方政府间在编制区域开放发展规划中要加强政策对接。加强区域内政府间政策沟通与对接,消除政策分歧,减少政策壁垒,取消限购限卖和歧视服务。区域内和区域间应禁止在省市区设卡收费、检查(必要的安全检查除外)和限行,促进货畅其流和政通人和。根除各地政策不相通、人员地域歧视和市场分割的封闭弊端,积极促进各地政策、市场和民心相通。

        中央要坚决深化行政管理体制改革,科学合理削减政府手中掌握的资源配置权利,尽可能依靠市场机制配置资源。区域开放经济要以市场机制作为配置资源的基础,严格限制政府直接干预市场的行为。地方政府只能按照共同的市场规则制定发展政策措施,做教练和裁判角色,不能下场踢球,不能直接介入具体经济活动。不按市场规则竞争会使区域内各政府之间难以深度合作,即使合作也是低效率的。要坚决树立以市场规则作为党政介入经济活动的纪律,通过跨区域、跨省市区、跨国界的开放合作让经济资源配置放到更广大的市场空间里,让资源可以自由流通和组合,摆脱行政区划的束缚和行政力量的干扰。党政要做好本职,既不越位,也不缺位,做好市场监督、弥补市场缺陷、维护市场功能、保护消费者和劳动者利益、保护生态环境以及社会治理工作等。

        地方保护主义的产生与各地方利益差异息息相关。只要各地存在利益差别,就难以避免保护主义的产生,这不是简单的法律或行政命令禁止得了的。为了避免保护主义和区域开放合作效率不高,建议区域开放合作范围最好是发展水平接近的少数相邻省市区或者一个省内相邻几个地区,不宜把区域开放范围划得过大,否则会降低区域开放发展的效率。只有当每个小区域通过开放合作发展起来,连成一片,成为覆盖范围更广的区域,并由这些区域相连接,才能更好推动整个国家的经济发展。

 继续加强区域内以及区域间基础设施互联互通建设

        互联互通就是最实在的开放。首先要做好区域内基础设施互联互通建设,不搞自我封闭发展模式,要在整个区域范围内一张图纸绘到底。区域内重点发展城际交通,以快速交通方式形成“1小时经济圈”。区域内公共服务以及重要基础设施建设要形成一张全方位、广泛的网络,不出现跨行政区差别待遇问题。

        目前,交通互联互通相比区域内建设的其他方面发展的更好,重点需要改进的是信息通讯、教育、医疗卫生、体育娱乐、能源、水利设施、生态环境保护、政务信息、城市公共基础设施等方面的互联互通。跨区域的各地政府在规划实施本地区基础设施建设的过程中,要多与相邻地区政府加强沟通和发展政策对接,要补齐公共基础设施互联互通上的缺口,避免出现跨区域边界地区成为“三不管”地带。

来源:《国家治理》周刊

发布时间:2018-06-11 17:31

【本文作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员;本文系中国社会科学院创新工程项目“中国开放型经济新体制研究”的中间成果,项目编号:2018CJY01-B004