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高培勇、张斌、王宁:中国公共财政指标体系的构建

发表于 xiameng

        中国公共财政指标体系的考评对象是中国财政的公共化进程,尽管公共财政建设是一个包含预算制度、财政收入制度、财政支出制度、公债制度等在内复杂的系统工程,涵盖了中国当前财政制度变革和职能调整的方方面面;但考评的核心却是反映公共财政改革的进展状况,而不是评价整个财政制度和财政运行。所构建的考评体系应突出反映财政制度和财政职能两个层次的公共化,以及市场化进程、宪政制度框架、政府职能转变等基础性制度变迁所带来的影响,而非面面俱到。

        在全面梳理基本构建思路后,我们选用政府对市场的干预度、财政的非营利化、政府收支的集中度、财政法治化、财政民主化、政府间财政关系的规范度、财政均等化、可持续性、财政绩效改善度和财政国际化等十大因素刻画公共财政。相应的,这些因素可区分为四个层面。

        一、公共财政建设的基础环境

        财政的公共化与经济的市场化是相辅相成,共同推进的。在经济转轨过程中,政府与市场关系的调整是公共财政建设面临的基础环境。因此,公共财政建设指标体系首先应测度市场化改革对公共财政的影响,反映经济体制转轨这一基本制度的变革对公共财政建设的要求。我们认为,当前公共财政建设的基础环境可以用政府干预度、非营利化和收支集中度这三个指标予以反映。 

        1.政府干预度

        在市场经济体制下,政府对市场经济的干预度是反映财政公共化程度的基础性指标。可以从质和量两个方面来测度政府对市场的干预程度。从质的方面来看,建立规则和维护市场秩序、提供公共物品和服务、收入再分配和行政管制这四个方面能够较好地反映政府干预经济的范围和力度。从量的方面来看,财政收支占GDP的比重反映了政府支配资源的数量,是政府履行各项职能,满足社会公共需要的物质保障。 

        2.非营利化

        在计划经济体制下,政府不仅要满足社会公共需要,同时还承担了几乎所有私人物品和服务的生产与供给。随着计划经济向市场经济的转轨,政府与市场的分工逐渐明晰,政府的职能要调整到以公共利益极大化为目标、满足社会公共需要上来。因而,财政资金逐渐从竞争性领域中退出,实现非营利化是转轨时期对公共财政建设的基本要求。 

        3.收支集中度

        以公共利益极大化为目标是财政公共化的核心要求。这不仅反映为国有资本从竞争性领域的退出,即财政的非营利化过程。更为重要的是,财政公共化要求约束政府部门的权力,禁止利用政治权力为部门和个人谋求利益。而要做到这一点,需要将全部政府收支纳入预算管理,并且所有政府收支都要完全归口于财政税务部门管理。

        改革初期以行政性分权为基本特征的改革模式在一定程度上导致了政府收支权力的分散和混乱,政府权力部门化、部门权力个人化的倾向严重。当前推行的税费改革、部门预算改革、收支两条线、国库集中支付、政府采购制度就是为实现政府收支权力的公共化而采取改革措施。因此,我们设计了政府收支的集中度指标来反映政府收支权力和资金管理的公共化进程。

        二、公共财政建设的制度框架

        公共财政是以满足社会公共需要为主旨的财政制度安排。问题是,公共财政与其他财政形式的本质区别在哪里呢?

        我们认为,满足社会公共需要的方式,即财政决策机制的公共化是公共财政区别于其他财政形式的本质特征。在满足社会公共需要的过程中,公共化的财政制度首先应当能够使社会成员的公共需要得到充分的表达,即老百姓能够通过参与财政收支的决策反映自己对公共物品和服务的需求。在社会公共需要得到充分表达的基础上,财政收支决策应当遵循被大家普遍认可的、公正合理而且透明的规则。也就是说,社会成员公共需求显示得越充分、财政收支决策的规则越公正、合理、透明,财政的公共化程度就越高。

        进一步看,社会成员的公共需要又是多样化的。不同的公共物品和服务往往是由不同级次的政府提供的。公共财政的制度框架也应当包括不同级次政府满足社会公共需要的分工规则。

        基于此,我们选取了财政法治化、财政民主化、分权规范度三个指标来反映公共财政制度建设的进展情况。 

        1.财政法治化

        财政法治化是从规则的角度强调所有财政行为都必须有法可依,而且所依之法是最大限度反映公共利益和基本社会公正观念的“良法”。从总体上说,法治化财政是将财政行为置于良法控制之下的财政,是政府财政行为自觉接受监督的财政。财政的法治化表现在以下六个方面:财政的民主立法、财政的法律至上、财政法律体系的完备(健全性)、财政的权利保障度、财政的司法公正、财政行政行为的受约束程度。

        2.财政民主化

        财政的民主化是指财政事务的处理是民主程序进行的。财政的民主化过程,是社会成员的公共需要得到充分反映的过程,是对公民在财政事务上的意见得到政府回应,政府财政行为受到公民监督的过程。财政民主化能够更好地反映公民对财政事务的满意度和参与度,可以从知情权、参与权、决策权、监督权四个方面进行测度和衡量。

        3.分权规范度

        如果说财政的法治化和民主化是对财政决策机制公共化的基本要求,那么在存在多级次政府的情况下,不同级次政府满足社会公共需要的分工规则也是财政公共化的重要评价对象。

        由于各国之间国情的差异,并不存在标准化的政府间财政关系模式。但是,政府间财政关系的明晰、规范和合理是公共财政制度的基本要求。因此,我们设置了政府间财政关系的规范度指标来测度地方政府满足多样化、差异化公共需求的能力。

        三、公共财政的运行绩效

        财政决策机制的公共化,是为了更好地实现公共财政的职能,提高财政的运行绩效。制度的公共化可以理解为“程序的公共化”,财政运行的公共化则可以理解为“实体的公共化”,即财政收支安排的最终结果能够较好的体现公共财政职能,公平而有效率地满足社会公共需要。为此,我们设置了财政均等化、可持续性、绩效改善度三个指标来反映公共财政的运行绩效。

        1.财政均等化

        在市场经济体制下,政府与市场的关系决定了公共财政的基本职能。在基本职能的框架内,由于具体的社会公共需要总是处于不断发展变化之中,我们除了能够对财政职能的范围和基本内容进行评价之外,难以对特定阶段财政收支的公共化程度进行评价。

        尽管具体的社会公共需求是发展变化的,但公平地满足社会公共需求是公共财政的基本特征,也是评价财政运行结果公共化的重要指标。所谓公平,是指公共化的财政应当是“一视同仁”的财政,所有社会成员应享有相同的财政待遇。我们用财政均等化指标来测度财政的公平程度,包括公共服务的均等化和公共收入的非歧视性两个方面。       

        2.可持续性

        中国作为发展中国家,促进经济社会可持续发展始终是政府的重要职责。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出,要“实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。”因此,公共财政在推动科技进步和自主创新,促进能源、资源节约,保护生态环境,实现可持续发展方面肩负有重要职责。

        从财政运行角度看,公共化的财政应当是运行平稳,具有较强抗风险能力的财政。当前,社会各方面的风险有向财政集聚的趋势,财政风险特别是隐性财政风险越来越大。公共财政的可持续性还包括了财政自身运行的可持续性。

        3.绩效改善度

        公共化的财政应当是财政运行绩效得以不断改善的财政,即按照成本效益原则,一定量的财政支出能够为社会提供更多的公共服务。我们用绩效改善度指标来反映财政满足社会公共需要时效率的提升。

        公共财政建设的改善度指标,由两个层面的内容构成:一是对作为公共财政最终产出结果的公共物品和服务的数量与质量的评价,我们称为实体成果性绩效;二是对公共财政运行机制过程中对相关制度规范的遵从程度的评价,我们称为程序合规性绩效。

        四、开放条件下的公共财政建设:财政国际化

        中国的公共财政建设是在开放经济条件下进行的,随着经济全球化、中国经济与世界经济联系的日益紧密,国际之间的财税交流和协作逐步增加。中国经济实力的增强和国际地位的提升也要求我们更广泛的参与各项国际事务,在国际公共物品的供应方面发挥更大的作用。因此,我们将财政国际化因素引入考评体系,以反映开放条件下公共财政建设的进展情况。

        财政国际化首先表现为财政核算体系的国际化,即政府收支体系、政府收支报告及公共部门会计准则应当具有国际可比性;此外,国际间财税协作和对外交流、接受国外政府及国际组织援助及债务、对外援助的数量与金额及以主权国家的身份参与国际公共物品供给的情况都可作为反映财政国际化程度的重要指标。

        (节选自:高培勇、张斌、王宁:《中国公共财政建设指标体系研究》,P43、P53-59,社会科学文献出版社2012年版。)