2019年1月9日，由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院旅游研究中心与社会科学文献出版社共同举办的《旅游绿皮书：2018~2019年中国旅游发展分析与预测》发布暨研讨会在北京举行。这是中国社会科学院财经战略研究院2019年举办的第一场重大成果发布会。
在该书总报告中，执笔人宋瑞指出，随着中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾愈发凸显，国际社会在解决各类世界性问题时对中国也怀有更多期待。面对社会发展新矛盾和国际舞台新角色，旅游业也进入转折和调整的关键时期。
（一）机构改革将旅游发展纳入新轨道
2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》提出，为增强和彰显文化自信，坚持中国特色社会主义文化发展道路，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，将文化部、国家旅游局职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。2018年7月，国务院办公厅印发文化和旅游部“三定”方案，随后各地陆续公布了机构改革方案。自此，旅游与文化纳入同一行政管理机构之下，并在发展理念、工作方式、产业引导、公共服务等各个方面按照“宜融则融、能融尽融、以文促旅、以旅彰文”的原则探索融合发展之路。
除文化和旅游部的组建外，自然资源部的组建以及国家林业和草原局的调整也值得关注。自然资源部的成立体现了“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的初衷，对于解决旅游自然资源分散管理的传统顽疾具有根本作用。随着国家公园管理局（加挂于国家林业和草原局）的设立，国家公园建设也有了直接的管理主体。至此，文化旅游资源和自然旅游资源两大类资源分别建立起统一的管理体系，有可能在一定程度上解决长期困扰旅游发展的交叉管理等问题，而中国特色的国家公园体系建设，是发展理念和管理方式的系统变革，将影响诸多景区的经营发展。
（二）新一轮对外开放中旅游被寄予厚望
1.深化服务贸易创新发展试点
2018年，国务院通过《深化服务贸易创新发展试点总体方案》，同意自2018年7月1日起至2020年6月30日止，在北京等17个地区深化服务贸易创新发展试点，重点在旅游、金融、法律等领域推出一批开放举措。涉及旅游的内容包括：探索建立来华就医签证制度；推动部分地区实施144小时过境免签政策；完善跨境自驾游监管举措，允许境外旅行社与国内企业合作，拓展自驾游旅游产品；完善自驾游艇、车辆等出入境手续；等等。
2.海南建设自由贸易试验区和自由贸易港
2018年，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》正式出台，提出要将海南建设成为全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区。要求海南围绕“国际旅游消费中心”目标，“深入推进国际旅游岛建设，不断优化发展环境，进一步开放旅游消费领域，积极培育旅游消费新业态、新热点，提升高端旅游消费水平，推动旅游消费提质升级，进一步释放旅游消费潜力，积极探索消费型经济发展的新路径”，并制定了一揽子优惠政策。《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》也于日前发布。
3.自由贸易试验区升级方案
继2017年国务院印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》之后，2018年国务院又相继印发《进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案》、《进一步深化中国（天津）自由贸易试验区改革开放方案》、《进一步深化中国（福建）自由贸易试验区改革开放方案》等。旅游作为其中的重要内容被多次提及。例如，在通关便利化方面，三地除将试点实施国际邮轮入境外国旅游团15天免签政策外，广东还提出深入推进粤港澳游艇自由行，提升游艇通关便利化水平；福建支持厦门东南国际航运中心建设，推动邮轮、游艇等出行便利化等。
4.边境旅游试验区
2018年国务院同意设立内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区，试点试验时间为3年。一南一北两个试验区，将在优化出入境管理制度、促进自驾车旅游往来便利化、推动团体旅游便利化、探索实施旅游发展用地政策、完善边境旅游综合服务设施、构建旅游共建共享模式、开拓海上跨境旅游新市场、打造边境新型旅游产品、建立跨境旅游常态化联合执法机制、推动跨境旅游联合营销机制等方面进行探索。
（三）旅游成为促进消费热点领域
2018年以来宏观经济低位运行，为了缓解经济下行压力，中共中央、国务院发布《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》，在“推进服务消费持续提质扩容”方面对旅游消费进行了重点部署。具体涉及：全域旅游示范区创建、主题公园规范发展、乡村旅游品质提升、邮轮、游艇、自驾车、旅居车、通用航空等消费大众化发展等内容。随后，国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》，在放宽服务消费领域市场准入方面对旅游、文化服务消费领域进行部署。在旅游领域明确提出：出台海南建设国际旅游消费中心实施方案；出台自驾车、旅居车营地建设相关规范；逐步放开中外合资旅行社从事旅游业务范围；出台邮轮旅游发展规划、游艇旅游发展指导意见；出台实施进一步促进乡村旅游提质升级政策措施；研究开发京杭大运河具备条件航段的航运旅游功能；鼓励发展租赁式公寓、民宿客栈等旅游短租服务；落实带薪休假制度，鼓励错峰休假和弹性作息；等等。一些地方政府也制订了旅游消费促进政策。
（四）旅游成为乡村振兴和精准扶贫的亮点
1.乡村振兴背景下的乡村旅游
党的十九大首次提出“乡村振兴”战略。2018年9月，《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》对外发布，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，部署了一系列重大工程、重大计划和重大行动。
在乡村振兴背景下，乡村旅游受到更多关注。《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》明确指出，对于特色保护类村庄（即历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史文化特色资源丰富的村庄），要“发展乡村旅游和特色产业”，要“实施休闲农业和乡村旅游精品工程”，要“大力发展生态旅游、生态种养等产业”。在此之前，新成立不久的农业农村部印发了《关于开展休闲农业和乡村旅游升级行动的通知》，提出“五个升级”，即培育精品品牌促升级，完善公共设施促升级，提升服务水平促升级，传承农耕文化促升级，注重规范管理促升级。在此之后，国家发展改革委、财政部等13个部门联合印发《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018~2020年）》，旨在补齐乡村旅游道路和停车设施建设短板、推进垃圾和污水治理等农村人居环境整治、建立健全住宿餐饮等乡村旅游产品和服务标准、鼓励引导社会资本参与乡村旅游发展。除中央有关部门的大力推动外，各级地方政府也做出积极响应。例如，辽宁省15个部门联合印发《辽宁省促进乡村旅游发展提质升级实施方案（2018年）》，在激发投资活力、完善发展环境、加强规划引领等方面提出一系列举措；甘肃省出台《关于加快乡村旅游发展的意见》。总体来看，乡村旅游在促进农业产业升级、实现农民生活富裕、优化乡村生活环境、提升乡村生活品质等方面发挥着越来越重要的作用。
2.精准扶贫与旅游扶贫
党的十九大把精准脱贫作为全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。2018年6月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出，未来3年，还有3000万左右农村贫困人口需要脱贫，特别是西藏、四省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（简称“三区三州”）等深度贫困地区，脱贫难度更大。
为促进旅游扶贫工作，文化和旅游部先后制定了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018~2020）》、《乡村旅游扶贫工程行动方案》、《关于支持深度贫困地区旅游扶贫行动方案》等一系列文件。国家发展改革委印发《“三区三州”等深度贫困地区旅游基础设施改造升级行动计划（2018~2020年）》，重点加强上述地区的旅游基础设施和公共服务设施建设。文化和旅游部办公厅、国务院扶贫办综合司联合印发《关于支持设立非遗扶贫就业工坊的通知》，选取四川省凉山彝族自治州等10个第一批“非遗+扶贫”地区进行重点支持。各省也根据自身特点，制定相关政策。例如，贵州省出台《发展旅游业助推脱贫攻坚三年行动方案》；甘肃省下发《关于做好甘肃省“两州一县”深度贫困地区旅游规划扶贫公益行动有关工作的通知》；山东省将乡村旅游作为山东省扶贫攻坚的“三驾马车”（光伏、电商、乡村旅游）之一，出台《乡村旅游提档升级工作方案》；安徽省印发《关于乡村旅游扶贫工程的实施意见》，并将其列入全省扶贫攻坚“1+X”配套政策和扶贫工作督查考核范围；河北省印发《2018~2020年河北省旅游产业扶贫工作行动方案》；青海省积极推进87个旅游扶贫项目，包括深度贫困地区34个；广西、海南、湖南、湖北等省区也纷纷把旅游扶贫纳入重点工作。
（五）在“一带一路”倡议中旅游合作成效显著
2018年是“一带一路”倡议提出五周年。五年来，旅游合作成效显著。“一带一路”沿线国家赴中国游客由2013年的903万人次增长到2017年的1064万人次；中国出境到“一带一路”沿线国家的游客由2013年的1549万人次增长到2017年的2741万人次。2017年中国入境旅游收入1234亿美元，其中由“一带一路”沿线国家创造的份额占16.88%。近五年来，文莱、阿塞拜疆等13个“一带一路”沿线国家对中国游客开放落地签或免签。按照大口径（即包含短期留学、务工、医疗等消费在内）计算，2017年“一带一路”沿线国家实现国际旅游收入3851亿美元，其中约30.82%由中国大陆游客贡献中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心，《“一带一路”旅游大数据专题报告》，2018年9月）。此外，德国旅游机构Reise发表的《政策与旅游关联》一文显示，“一带一路”沿线65个国家近五年旅游业发展指数（TIDI）的平均增幅为14.13%该数据是综合各国入境人数、航线、铁路、旅游签证开放程度等10余项数据统计得出的结论。。据有关预测，到2020年，我国与沿线国家双向旅游人数将超过8500万人次，旅游消费将达1100亿美元左右。2013年至今，我国与“一带一路”沿线国家签署双边文化、旅游合作文件76份，推动建立中国—东盟、中国—中东欧、中俄蒙等一系列文化旅游合作机制，利用中意（大利）、中法（国）、中英（国）、中南（非）等人文交流机制拓展与“一带一路”沿线国家合作空间，先后成立中国驻曼谷、布达佩斯、阿斯塔纳旅游办事处，指导完成巴黎、悉尼中国旅游体验中心建设，先后举办中国—中东欧、中国—东盟、中国—欧盟等10余个文化年、旅游年等。
（六）生态文明建设力度加大，对旅游发展提出新的要求
十八大以来，根据“五位一体”的总体布局，特别是“两山理论”和绿色发展理念，《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要文件，形成了生态文明建设、制度建设的系统架构。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出要改革自然资源和生态环境管理体制，实行最严格的生态环境保护制度，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责，等等。生态文明建设制度基础的夯实为旅游发展带来了机遇和挑战。
1.实施更加严格的生态保护制度
更严格的生态保护制度对旅游发展提出了新的要求。以长江经济带建设为例，长江沿线地区主管部门按照《长江国际黄金旅游带规划纲要》的要求，实施最严格的旅游资源和生态环境保护。其中：湖北省编制了《湖北长江旅游带发展规划（2019~2023年）》，着力推进“多规合一”；四川省制定《四川旅游规划环境影响评价技术规范》等，把环境评估作为A级旅游景区创建的前置条件，整合科研力量，重点研究智能环保厕所、旅游产业环境保护、全域旅游民生环保工程、环保技术与互联网智能科技跨界融合等的应用；安徽省对环境资源保护不力的景区景点分类做出处理，关闭、拆除3A级以上景区4家和一批不符合规定的码头、农家乐等。再以备受关注的甘肃祁连山国家级自然生态保护区为例，2017年受到严重处理之后，祁连山生态环境整改力度加大。2018年4月、5月，青海陆续发布通告，要求相关景区禁止接待游客，涉及可可西里、黄河源头、年保玉则等涉及三江源、祁连山和青海湖等生态敏感的自然保护区。
2.国家公园体系建设进入全面推进阶段
2017年，中办和国办出台《建立国家公园体制总体方案》后，2018年4月，国家林业和草原局、国家公园管理局揭牌。按照《深化党和国家机构改革方案》，将原国家林业局的职责、原农业部的草原监督管理职责，以及原国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、原农业部、原国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园管理等职责整合，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，由自然资源部管理。该局主要负责监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，管理国家公园等各类自然保护地等。截至目前，我国已开展10个国家公园体制试点，并计划建立物种类型国家公园、生态系统类型的国家公园，规划建立以保护青藏高原生态环境为目标的“世界第三极国家公园群”，最终形成以国家公园为主体的自然保护地体系。2018年10月，大熊猫国家公园管理局和祁连山国家公园管理局先后在四川成都和甘肃兰州揭牌，标志着我国国家公园体制试点工作进入全面推进阶段。
3.更多遗产被列入世界遗产名录
2018年4月，在第五次全球重要农业文化遗产国际论坛上，我国甘肃迭部扎尕那农林牧复合系统等4个项目获全球重要农业文化遗产授牌。目前我国已有15个项目被列入，项目数量位居世界第一。2018年6月，联合国教科文组织公布了新一批19个世界遗产名录，我国梵净山入选世界自然遗产。2018年8月，都江堰等四个项目成功入选2018年（第五批）世界灌溉工程遗产名录。2018年11月，苏州市凭借在世界文化遗产保护工作中的成就和努力获得了世界遗产城市组织颁发的“世界遗产典范城市”称号。这些项目或地区，在其遗产活化和利用过程中，不同程度地结合了旅游。
（七）全域旅游全面推进，旅游品质备受重视
全域旅游是近年我国旅游主管部门的重点工作，2018年被原国家旅游局确定为“美丽中国——全域旅游年”。2018年3月国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，围绕“旅游发展全域化”、“旅游供给品质化”、“旅游治理规范化”、“旅游效益最大化”的目标提出了一系列具体要求。此后一些省份先后发布了实施方案，例如：青海省政府出台意见，要求到2025年规划建成15个全域旅游产业改革创新区；山东省制定《大力推进全域旅游高质量发展实施方案》；《广西全域旅游发展三年行动计划》提出，到2020年，广西要创建20个以上国家全域旅游示范区和30个自治区级全域旅游示范区，打造30个广西特色旅游名县；《河北省国家全域旅游示范省创建规划》《山东省全域旅游发展总体规划（2018~2025年）》《浙江省全域旅游发展规划》《湖北省人民政府关于促进全域旅游的实施意见》等均提出了具体要求。
2018年全国旅游工作会议提出要从高速旅游增长向优质旅游发展转变。各地出台了一些相关举措，例如：云南省人民政府发布《关于加快推进旅游转型升级的若干意见》，要按照“国际化、高端化、特色化、智慧化”的发展目标和“云南只有一个景区，这个景区叫云南”的全域旅游理念，推动“旅游革命”，实现转型升级，希望借此根除“不合理低价游”等市场顽疾。山东省印发《山东精品旅游质量提升行动方案》，提出将开展十大提升行动。
（八）旅游公共服务日益完善
近年来，以旅游安全保障、“无障碍旅游”、旅游公共交通建设、旅游信用监管、市场秩序整顿以及文明旅游引导等为内容的旅游公共服务日益完善。
2018年7月，集大数据监管与开放式服务于一体的全国旅游监管服务平台全面启用。全国暑期旅游市场秩序专项整治中，共检查旅游企业24390家，立案1103件，罚款1215.84万元，吊销旅行社业务经营许可证34家。11家4A级景区因景观和服务质量退化、服务设施缺失、“厕所革命”滞后等原因被摘牌。文化和旅游部公布新一批旅游不文明行为记录，截至目前，共有35人被纳入旅游“黑名单”。
各地在完善旅游公共服务方面也各有创新。例如，贵州省编织全域旅游安全保障网，并成立政府管理部门指导、企业设立、按照市场化运作的第三方旅游安全保障组织贵州江泰全域旅游安全保障服务中心，为游客旅游纠纷与救援救助提供“先救治，后定责”的保障服务。杭州市制定并试点实施全国首个《残障人员旅游服务规范》地方标准。吉林省制定《关于促进交通运输与旅游融合发展 2018 年实施方案》，要求到年底实现省内所有 4A 级以上乡村旅游经营单位道路客运全覆盖。覆盖全北京41816名导游、2669家旅行社、285家A级景区、547家星级酒店等的北京旅游信用监管平台于2018年8月上线，建立起旅游行业企业和导游员“信用档案”，并向社会提供查询服务。《黑龙江省旅游业明码标价规定（试行）》，要求旅行社对有偿导游服务明码标价，旅游餐饮经营者应当实行“餐前消费确认”制度。黑龙江大海林林业地区旅游局针对备受关注的“雪乡宰客”案，对涉事经营者处罚5.9万余元，责令限期整改。
（九）旅游投资热度不减，速度和规模引发担忧
2018年，旅游公共投资和社会投资持续增加，投资方式更加多元，兼并收购引人注目。
在旅游发展基金方面，财政部明确2018年旅游发展基金补助地方项目资金预算为14.6亿元，较2017年的11.8亿元有明显增长。此外，财政部还为新疆生产建设兵团财政局下达2018年旅游发展基金补助地方项目资金预算2100万元，补助资金预算合计将近15亿元。
社会投资依然热度不减。例如：2018年山西省旅发大会期间，全省共签约35个旅游项目，总金额达1090.93亿元；“清新福建”旅游投融资合作与重大项目推介活动中推出旅游招商项目208个，总投资额超过3200亿元；2018年，青岛市确定单体投资5000万元以上在建、待建、在谈旅游项目110个，总投资达3500多亿元；重庆重大旅游招商项目集中签约仪式上共签约35个旅游项目，总投资2357亿元；北海市17个文旅项目集中签约总投资1340亿。
从企业层面来看，知名互联网企业持续加大对旅游业的投入。由百度、阿里巴巴、腾讯（BAT）组成的第一梯队已于数年前加大对旅游行业的投入。2018年，由今日头条、美团点评、滴滴（TMD）组成的第二梯队也高调进入旅游业。其中，今日头条依靠其旅游频道、短视频APP等带动一批网红景点和城市；美团点评自2013年进入酒店预订市场以来，目前业务已覆盖酒店、民宿、境内度假、境外度假和大交通等几乎所有品类；滴滴几年前与华住、洲际等品牌连锁酒店，猫途鹰、携程等OTA平台建立合作，2018年7月又与美国在线旅游巨头BookingHoldings达成战略合作，通过收购、投资等方式，布局印度、巴西、新加坡等地的出行市场。
在投资方式上，PPP模式、产业基金、兼并收购等成为热点。2018年2月，财政部发布的第四批政府和社会资本合作（PPP）示范项目名单中，旅游类共27个，投资总额为349.17亿元，较第三批入选项目数量和投资额分别增长92.86%和54.2%，数量远高于体育、文化、健康、养老等产业。2018年4月，文化和旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，重点支持旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地等领域的项目。此外，地方性产业投资基金也日益增多。例如：由成都市委宣传部牵头组建成都市文创产业发展投资基金，首期母基金为25亿元，通过设立子基金，可撬动近100亿元规模资金；宁夏国投、宁夏旅投与海航共同发起宁夏全域旅游产业基金，拟定总规模为50亿元。2018年，旅游业的兼并和收购也层出不穷。民营企业方面，最受瞩目的是融创中国收购万达文旅集团和13个文旅项目的设计、建设和管理公司，总价约为人民币62.81亿元。国有企业方面，中国旅游集团与海南省国资委资产深度整合，前者将其持有的公司部分股份无偿划转给后者持有，后者将其持有的海南省免税品有限公司51%的股权无偿划转给前者。共青团中央直属企业中国青旅集团公司、中国青年实业发展总公司国有产权100%划转至中国光大集团股份公司。
上一本“旅游绿皮书”的总报告曾指出，热潮涌动的旅游投资可能潜藏风险和隐患。从2018年的情况来看，旅游投资热度依然不减，投资体量继续向大投资、大企业、大项目集中。这种投资结构和增长模式是否健康、能否持续，如何构建大中小旅游项目的生态体系，如何发挥重大项目对旅游产业体系的带动作用，如何实现相关领域投资与旅游投资的共振，如何兼顾旅游投资的长期效益与短期效益、经济效益和社会效益……在供给侧结构性改革的大背景下，这些问题都值得深思。尤其是要警惕避免一些旅游细分领域滑入过度投资—过度竞争—恶性竞争—行业受损的泥沼。
（十）主题公园与特色小镇：热潮背后或藏隐忧
近年来，各地掀起新一轮的主题公园热。不少房地产企业相继建设了一批文化主题公园，世界知名主题公园运营商也纷纷加快在中国布局的步伐，大型主题公园从一线城市向芜湖、济南、泰安、宁波、汕头、青岛、郑州等二、三线城市转移。世界主题公园权威研究机构美国主题娱乐协会（TEA）与美国AECOM集团联合发布的《2017年全球主题公园调查报告》显示，中国主题公园总量约为2100多家，投资在5000万元以上的有300家左右。预计到2020年，我国主题公园市场规模将达120亿美元。主题公园满足了人们的旅游和休闲需求，成为旅游业创新发展的重要业态，但是也出现了概念不清、盲目建设、模仿抄袭、低水平重复等问题，一些地区还出现了地方债务风险和房地产化倾向。对此，国家发展改革委于2018年3月颁布《关于规范主题公园建设发展的指导意见》，要求对主题公园科学规划、严格规范、提升质量，其中特别强调要严格用地管理、严守生态保护红线、严格核准程序、严控房地产倾向、严防地方债务风险。江苏等省也出台了相关意见，明确将严格控制新建、扩建特大型主题公园。从2018年的情况来看，国内上市主题公园企业发展速度确实有所放缓。国内已上市主题公园企业有四家（华侨城A、宋城演艺、大连圣亚与海昌海洋公园），2018年上半年内四家主题公园企业总营收为69.85亿元，较上年同期下滑18.78%。
近几年，随着旅游业的快速发展与特色小镇的加快推进，旅游小镇成为投资关注的重点。从2018年的情况来看，一方面是各地政府积极推动，另一方面是中央有关部门加强规范。例如，江苏省继2017年确定25个特色小镇创建名单之后，2018年又新增31个，对首批25个考核后每个奖补资金200万元，共计4200万元。据悉，江苏省计划用3~5年培育100个特色小镇。云南省提出从2018年到2020年，每年评选15个创建成效明显的特色小镇，各给予1.5亿元以奖代补资金。海南省谋划2025年前在沿海市县建8个游艇小镇。面对特色小镇一哄而起并出现概念定位不清晰、盲目发展引起质量不高、同质化无特色、盲目举债加大风险、房企过度参与带来地产化等问题，国家发展改革委提出要对特色小镇进行定期测评并优胜劣汰。
不管是主题公园还是特色小镇，如其投资是基于对旅游市场需求的科学判断和对旅游产品服务的不断创新，自然是理性与合理的。但是事实上，目前的一些主题公园和特色小镇夹杂太多房地产的因素、逻辑和诉求，这既不利于旅游自身的发展，也会给投资乃至地方经济带来隐患。