张伟：各位领导、各位专家、老师们、同学们：大家上午好。我今天向大家报告的题目是“关于底特律市政府申请破产的几点启示”。今年9月份，我接受了一项任务，带领着专家组赴底特律进行调研，回来以后将这个调研报告直接送给了国务院领导，国务院领导的五位领导同志先后作出了一些重要批示，同时将调研报告发给了政治局、国务院的领导、人大、政协的主席、委员长，以及送各省的省委书记、省长和有关部的部长。它一定跟中国经济的生态是有关系的，因为这个报告篇幅比较长，所以我现在把主要的几个观点和五点启示给在座的各位进行报告。2013年7月18日，美国的密西根州最大的城市底特律向美国联邦法院申请了破产保护，成为美国目前为止最大的城市破产案。从2012年4月，底特律市政府因债务问题寻求财政帮助，到2013年的7月18日，向美国联邦法院申请破产保护，时间仅仅是1年零3个月。底特律的破产是近60年来这个城市发展不断积累的问题的总爆发，对中国研究地方债务问题有许多重要的启示作用。启示之一：如果某一个财政支出环节一旦出现了缺口，政府破产就会在短期内爆发。大家知道，底特律的总的债务是180亿美元，那么它在2012年总的财政收入是11亿美元，到2013年年底它的总支出和到期的债务接近30亿美元，它的债务水平是从1985年开始积累的，尤其是2000年以后连续10年期间债务水平连翻上升。2000年以前还可以控制，2000年以后无法控制。这中间因为是2012年7月份发现财政无以维持它的支出水平，一直在寻求各种各样的财政帮助，联邦政府曾承诺给他3亿美元救助，密西根州政府给他1000万美元给他救助，但是这些都是杯水车薪，解决不了他的实际问题。到2013年7月份发生了第一笔支出债务4000万美元，他要把这笔钱给养老基金，这一笔钱没有支出去。第二天，两个养老基金联合提出了上诉，最后导致部分地区的游行示威。又过了两天，底特律市政府就申请保护。大概从发现财政问题到申请保护，用了一年零三个月的时间，从第一笔财政缺口到申请破产仅仅是7天的时间。这是启示之一：任何的财政环节如果说出现严重的缺口，一根稻草有可能把这个政府压垮。启示之二：如果出现产业空心化的社会，不适当地调整和改革，也会加速破产的进程。众所周知，底特律是一个汽车工业城，它的80%的财政收入来源于汽车工业，它的汽车工业也提供了70%以上的就业人口。但是从上个世纪70年代开始，日本、欧洲的汽车不断地进入到美国的市场与底特律竞争，美国的南部城市也大举创造更多的汽车制造业的机会。面对这样的竞争，底特律没有及时地进行产业结构的调整，和它类似的一些城市像匹兹堡、芝加哥这样的城市当时都是在70年代进行了调整，他们现在的服务业水平都发展得很好，他没有正视当时的这种状况。在这个过程当中，他出台了两大类的政策，从60年代、70年代到80年代，他出台的第一大类政策是关于环境保护和权益保障，这期间他大概有四五个法案，也有环境污染方面的，特别是权益保障方面的，这都是需要增加支出的。第二类的法案就是在80年代以后，他不断地提高税率，增加税率，比如说环境保护税的税种，陆陆续续在这个城市增加了。他的高福利、养老金占到了总债务水平的51%，这些措施和办法不仅仅没有减缓这个城市遇到的债务危机和遇到的严重情况，反而是加剧了。2012年财政总的水平也就是10亿美元，还赶不上60年代一个物业税税种的总的收入水平。这期间，一旦产业出现空心化，什么样的财税政策、什么样的调整是适时的、适量的，这确实有待于中国的很多城市去研究。启示之三：不可持续的高福利吊足了民众的胃口，使后来的改革调整举步维艰。为拉拢选票，底特律市从市长到议员都热衷于实行大政府、高福利这样的政策，向选民提供了各种超出政府财政实际承受能力的福利待遇。近十年来，城市退休人员的医疗保健费用飙升了46%，政府退休人员医保费用在底特律的开支中也占到了12%。同时在底特律总人口不断下降的情况下，政府并没有相应的削减雇员人数，退休人员数量远高于在职工作人员的数量。在选举政治的大环境下，政府任何试图降低由福利水平的措施都会遭致高福利吊足了胃口民众的强烈反对。所以，到后期它的抗议活动、上诉活动增加了非常多。在这样的情况下，底特律政府又采取了一个办法，挪用了公共服务资金去支付福利，更加大了财政的缺口。大家知道，底特律是美国的高福利城市，它的福利在美国排在前列，而且从上个世纪50年代以来一直在增高，从来没有降低过，他也不敢降低。另外，政府的雇员一直在增加，直到2013年破产为止，政府的雇员人数都是在上升的。但是，同时有一个非常可怕的现象，它的纳税额每年都在走低，它的纳税额走低的一个重要原因是这个城市的人口不断地降低。十年以前，底特律是180万人口，2012年它是71万人口，而且纳税主体是白人和富人。到2012年为止，白人占的数量仅仅是人口的10.6%，城市之间的人口估计连10万人都不到，基本上是一个空城。在这种情况下，它的财政这么大的缺口，没有办法，就到处挪用资金，把各种养老的福利也全部用于政府的一项开支，这样造成更大的错误和问题，所以后来这个信息公布以后，特别是引起了投资人的严重骚乱。启示之四：破产的矛盾焦点是平衡政府和债权人之间的关系，如果处置不当，就会使政府的生存出现巨大的风险。在这次破产案当中，斗争最激烈的双方是极力推动城市破产的政府和强烈反对破产的债权人。依据美国的破产法律体系，当债务人确实无力偿还债务的时候，法律会允许破产并重新开始。在这之前，底特律的债务风险已经被华尔街转移到投资人身上，我下一个启示还要讲这个问题。如果说申请破产成功，底特律市政府便可以摆脱沉重的债务负担，但是近十万个投资人将会遭受直接的损失，甚至可能因此而大批破产，养老基金工会、行业协会等债权人在遭受这些损失以后，有可能会将其损失转嫁给他们的服务对象，进而产生多米诺骨牌效应，很容易造成各种各样的事件。启示之五：如果试图依靠金融工具特别是金融衍生品进行债务救助，无异于饮鸩止渴。华尔街在80年代以后，就将底特律的各种债务分为三个大类进行包装。一大类是收益类的，第二大类是养老类的，第三大类是义务类的。所谓义务类的，就是它的基础建设，大楼、铁路都在这里面。三大类不同的形式、不同的方式在不同的年代推出来二十几个产品，这样二十几个产品全部转嫁到十万个投资人，这十万个投资人遍布美国各地，主要以底特律周边的人为主，华尔街已经逃出来了，但是，它留给了这个摊子，它的矛盾最后是政府和投资人之间的尖锐抵抗，一方面坚持破产，另一方面坚决不能破产。在这种情况下，2005年又发生了一个事件，底特律市政府向华尔街借债14.4亿美元债务。当时华尔街知道这14.4亿美元的债务，底特律是没有办法来还的，所以他一定要让政府担保。所以最后底特律又把它的博彩税的收入作为担保，14.4亿美元又加上8亿多的担保，这样叠加连最终收入的几个重要渠道全部担保给华尔街。投资人当时不清楚这里面的坏帐和呆帐，也购买了它的产品，它的金融衍生品最后导致的结果，最终给底特律政府的破产埋下了很大的祸端。这就是底特律破产我们得到的五点启示，现在底特律破产联邦法院已经批准，正在采取八项不同的措施，这八项重要的措施中，很大的一个成份就是变卖当地的资产。大家从各种各样的信息上已经知道了，它的铁路、建筑、公路、所有的政府部门都进行包装拍卖。它的最高大楼交通大楼，那是底特律的标志性建筑，被以500万美元收购。最近他把游乐场以及博彩税的主要来源打包1.3亿美元，也要进行拍卖，几家中国公司也在那个地方等着竞聘。这些情况向中央领导报告了以后，中央领导有一些重要批示，这些重要批示指出，底特律的破产是对中国地方政府的债务危机有重要的启发作用。我向大家报告的这些底特律情况就结束了，谢谢大家。