深化金融体制改革
建立现代金融监管体系
何德旭
（发表于《金融评论》2024年第4期）
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对进一步深化金融体制改革做出重大部署，明确要求完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同，为建立现代金融监管体系指明了方向。
一、深刻认识建立现代金融监管体系的重大意义
党的十八大以来，建立现代金融监管体系被提上重要议事日程。2023年10月召开的中央金融工作会议明确指出，做好金融工作，必须以全面加强监管，防范化解风险为重点，切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区。在党的二十大报告有关金融非常有限的篇幅里，主要强调的就是金融监管，包括深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。2023年5月18日，国家金融监督管理总局正式挂牌，党委书记李云泽在揭牌仪式上提出，转变职能、提升效能，坚定践行恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，不断完善具有中国特色、时代特征的监管体系、监管规则，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，牢牢守住不发生系统性金融风险底线。
习近平总书记高度重视金融监管，在多个场合、多次强调加强和完善金融监管。2017年4月，习近平总书记在主持中央政治局第四十次集体学习时强调，加强金融监管，统筹监管系统重要性金融机构，统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施，形成金融发展和监管强大合力，补齐监管短板，避免监管空白。2017年7月，在全国金融工作会议上，习近平总书记强调，必须遵循金融发展规律，推进构建现代金融监管框架；要以强化金融监管为重点，加强功能监管，更加重视行为监管。2019年2月，在中央政治局第十三次集体学习时，习近平总书记指出，要运用现代科技手段和支付结算机制，使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内；加强基层金融监管力量，强化地方监管责任；要完善金融监管制度体系，规范金融运行；要建立监管问责制。2024年1月16日，在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上，习近平总书记指出，金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时还应当具备一系列关键核心金融要素，其中之一就是强大的金融监管。在系统阐述中国特色现代金融体系时，习近平总书记指出，要加快构建“六大体系”，也包括完备有效的金融监管体系。还提出，金融监管要“长牙带刺”、有棱有角，实现金融监管横向到边、纵向到底。
之所以建立现代金融监管体系、加强和完善金融监管受到前所未有的高度重视，主要有以下几个方面的考虑。
第一，当今世界，百年未有之大变局加速演进，国内外经济金融环境发生深刻变化，世界经济复苏分化加剧，增长动力不足，不稳定不确定不安全难预料因素明显增多，金融风险诱因和形态更加复杂。加上，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。加强和完善金融监管是有效应对这些挑战的重要方式。
第二，吸取历史上金融危机的深刻教训。美国次贷危机爆发的重要原因之一，就是金融监管未能跟上金融创新的步伐，从而导致监管的缺失和监管失效。鉴于此，美国近些年提出的金融监管改革的核心内容，就是创建更加一体化和系统化的金融监管体制，以适应新形势下金融发展的需要。
第三，就我国金融自身而言，现代科技的广泛应用使金融业态、风险形态、传导路径和安全边界等发生重大变化，新老问题交织叠加，形势更加复杂。金融机构公司治理问题依然突出，金融风险处置机制还不健全，金融法制环境和信用体系建设难度大任务重，特别是，随着工业化、城镇化持续推进，金融与实体经济适配性不足、资金循环不畅和供求脱节等现象相互影响。概括起来，就是中央金融工作会议指出的，我国经济金融领域各种矛盾和问题相互交织，相互影响，有的还很突出。包括房地产金融风险、地方政府债务风险、中小金融机构风险、外部冲击风险等在内的金融风险隐患仍然较多，金融服务实体经济的质效不高（可以理解为金融效率不高），各种金融乱象以及金融腐败问题屡禁不止，金融监管和治理能力薄弱，金融监管还存在突出的“宽松软”问题，等等。基于此，更加需要加强和完善现代金融监管。
因此，适应推进中国式现代化、建设现代化国家、完成民族复兴伟业的需要，必须加快推动金融高质量发展，加快建设金融强国，这就要求进一步强化金融监管，防控金融风险，创造宽松稳定的金融环境，提供有力的金融支持和支撑。在这样一些背景下，建立现代金融监管体系、加强和完善现代金融监管就具有十分重要的现实意义。
二、进一步全面加强和完善现代金融监管
加强和完善现代金融监管，根本的途径，当然还是要深化金融体制改革。2023年3月，基于构建系统完备、科学规范、运行高效的金融监管机构职能体系的目标，着眼于在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效，党中央国务院发布的《党和国家机构改革方案》，对金融监管机构、金融监管体系进行了一次较大幅度的改革调整，为更好地履行金融监管职责、提升金融监管效率奠定了体制基础。
下一步，仍然要继续坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，坚持稳中求进工作总基调，坚持问题导向，适应构建新发展格局、推动金融高质量发展、建设金融强国的需要，进一步全面深化金融体制改革，建立和完善现代金融监管体系。一是要进一步完善金融监管体制制度框架。核心是加强党对金融监管工作的集中统一领导，这是做好金融监管工作的根本保证。党的领导体现在，做好金融监管领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，发挥“总指挥”的作用。要加快建立现代中央银行制度，履行最后贷款人职责，做好宏观审慎监管；进一步完善金融监管体系，包括监管机构、监管工具或手段、监管协调机制、行业自律机制等；强化金融稳定保障体系建设，设立金融稳定保障基金，着眼于更广范围的金融风险防范和化解，聚焦系统性金融风险的处置。特别是，在金融监管制度设计和结构安排上，要充分考虑未来环境和形势的变化以及监管体制的适应性，真正做到金融监管制度随着环境的变化能够自我调整、自我修复、自我适应，既防止监管松懈及对金融风险的过度宽容酿成金融危机，又避免不计成本的严厉管制遏制金融的创新与发展。
二是要进一步落实“全面监管”，真正体现监管的全面性。全面加强金融监管是当前和今后一个时期金融监管工作的主要任务。要在完善金融监管体制机制的基础上，实现金融监管的全覆盖；要依法将所有的、各类的金融活动全部纳入监管，努力消除监管空白和盲区；要运用现代科技手段，适时动态监管线上线下、国际国内的金融业务和资金流向流量，使所有资金流动、所有金融活动都置于金融监管机构的监督视野之内。
三是要进一步完善统一监管。统一监管，是现代金融监管框架最基本的要求。自2023年金融监管机构改革以来，国家金融监督管理总局负监管总责，除证券业之外的所有金融机构、金融市场、金融业务、金融服务和金融活动都纳入到统一监管体系之中，这样可以更好地覆盖新型金融业务及其潜在的非金融机构，金融监管空白、漏洞和灰色地带问题可望得到较好的处置，也可以有效缓释我国综合经营和分业监管的制度性错配。除此之外，还统一了行为监管，将金融消费者（投资者）保护由中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会三家负责，改为由国家金融监督管理总局一家统一管理；统一了债券发行业务，将国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责划入中国证券监督管理委员会，由中国证券监督管理委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作；对金融管理部门工作人员进行了统一管理，实现了金融系统队伍管理的统一性、规范性。现在，除了国家金融监督管理总局以外，中国证券监督管理委员会作为国务院直属机构，承担资本市场监管职责。二者之间仍然需要建立统一的方向性监管机制，消除监管扯皮、推诿、监管套利。另外，随着以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制的建立以及中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备的统筹优化，也需要进一步协调好中央金融监管机构与地方政府设立的金融监管机构之间的关系，共同坚持统一监管的基本取向。
四是要进一步完善协同监管。习近平总书记多次指出，金融监管是系统工程，金融监管部门和行业主管部门要明确责任，在市场准入、审慎监管、行为监管等各个环节，都要严格执法，并且加强监管协作配合。一方面，金融管理部门和宏观调控部门、行业主管部门、司法机关、纪检监察机关等都有相应职责，要加强监管协同。另一方面，要协调发挥好地方党委金融委员会和金融工委的作用，落实属地金融监管责任，切实提高金融监管的有效性，防范化解金融风险。
五是要提高金融监管的科学性和先进性。要加快推进金融监管的数字化转型、数字技术赋能，充分发挥数字技术与金融监管更加深度融合的优势。以互联网、区块链、云计算、人工智能等为代表的数字技术所具有的信息联通、覆盖面广、智能高效、边际成本低等特点，高度契合金融监管在解决信息不对称、扩大监管覆盖面、提高监管效率、降低监管成本、有效管理风险等方面的需求，可以更有效地支持、支撑金融监管。要加快建设金融监管大数据平台，开发有关金融监管的智能化风险分析工具，增强金融风险监测前瞻性、穿透性、全面性，推动行政审批、非现场监管、现场检查、行政处罚等各项监管流程的标准化线上化，不断完善监管数据治理，扎实推进金融监管基础设施建设，大幅度提升金融监管的效率和水平。
除此之外，还要加强金融监管基础设施建设，不断完善金融监管法律法规、规范金融会计统计制度、统筹规划反洗钱以及金融市场登记托管清算结算、建设金融监管人才队伍，为金融监管有效运行提供保障。