看似美好的资源税加税改革
中国社会科学院财贸所 杨志勇
【本文发表于《理财一周报》2011年1月7日A13版】
促进资源的综合利用和节能减排，已是当下时髦用语。加税常常是以这种名义进行的。加税倘若没有合适的配套手段，节能减排的效果很可能是非常有限的。
靠经济手段来促进资源的综合利用，无非是提高资源的价格，让利用资源的各种经济主体资源利用成本提高，而减少资源的耗费，提高资源的利用效率。加税作用的发挥最终必须也通过价格才能发挥作用。
正在进行的资源税加税改革，由于没有相应的资源价格形成机制的改革配套，资源的综合利用和节能减排目标至少暂时没有达到。已经实现的目标只是调节了资源开采企业与地方政府之间的收入分配关系。2010年6月率先进行的新疆资源税改革，相当于中石油中石化一年要多拿数十亿元给新疆地方政府用。当然，这种结果也不是没有意义的。在资源开采补偿机制不健全的情况下，油气企业用一部分超额利润，对地方矿产资源开采起到了一定的补偿作用。
已进行的改革，如措施得当，则会增加资源开采企业降低其他成本的动力。但资源税加税，只是让这样的企业少了一点可支配的巨额利润，资源开采企业降低成本的动力依旧不足。
没有价格市场化形成机制的改革，仅让资源开采企业负担资源税的结果之一是，油气企业会极力游说价格主管部门，提高价格。有着更强游说能力的油气企业，在忍无可忍的情况下，一定会设法转嫁资源税负担。如果达不到目标，那么就可能进行类似于茅台酒那样的“饥饿营销”，导致“油荒”。油价再次调高，仅仅是国际市场油价回升的自然反应吗？在通货膨胀压力下，有关部门毅然决然调高油价。事实上，国际油价不是历史最高，国内油价已处历史最高位。
即使有价格市场化形成机制的改革，那么至少在当下的中国，加税促进节能减排的目标也不见得就能实现。一些资源类企业已形成寡头垄断格局。在这样的市场上，形成的价格能否称得上“市场价格”？在垄断市场上，如果资源企业能够自主进行定价，那么加税之后，企业的税负一定会被转嫁出去。资源开采企业的实际税负由于税负转嫁而没有提高，甚至还可能因为提价的幅度超过税收而出现实际税负下降的现象。
对于利用资源的企业来说，的确会增加资源利用的成本。如果它们无法转嫁资源税的话，必然要想方设法降低成本；如果它们有能力转嫁的话，那么，最终负担资源税新增税负的是作为消费者的国民。
如果政策设计的目标是鼓励国民少消费也就罢了。否则，穷人因为资源税加税可能负担加重。相关的收入分配问题就不得不加以重视。
资源税加税实际上是对资源使用的惩罚。有一个问题需要考虑：那么，是国民多用资源被惩罚，还是企业多用资源被惩罚？
对消费者来说，更多面对的是耗用资源不同的但性能相同或接近的产品。在这样的背景下，我们需要考虑：是让竞争给企业以充分的压力，让企业提高资源综合利用程度，还是让个人少用更有效？
如果市场竞争足够充分，那么企业自身就有降低各种成本的原动力，包括降低资源利用成本，提高资源综合利用效率。这种原动力是企业逐利的本性驱使的，并不需要政府加税政策来推动。政府加税在一定程度上可能会让企业在降低各种成本组合时，更多地考虑资源成本的下降，但这对于整个市场来说，并不见得是最优的选择。加税过程，在一定程度上扭曲了资源的配置效率。
提高资源利用效率，不是要停止资源的利用，不是要尽可能减少资源的利用，否则，资源之于人类，就不再是资源了。
从上个世纪八十年代之初，资源税制确立时确定了其调节级差收入的目标。显然，资源补偿功能并未在资源税制中得到体现。如果要加上补偿功能，那么资源税制就必须重新设计，要体现公产收入与税收收入之间定位的合理性问题。资源开采没有得到充分补偿，是一个租金收取机制的健全问题，与节能减排无关。
在国际市场上，不收取或者不充分地收取资源补偿费，消费者也不见得就能占到便宜。如果是市场价格，只要在国际市场上，多数资源已经负担了补偿费，那么即使是没有承担补偿费的资源，也会以同样的高价展示在世人面前。低成本不见得就是低价格。价格更多地由需求来决定。就像国内石油价格一样，即使大半石油来自国内，在价格确定上，仍然与国际市场挂钩。
让租金归租金，让税收归税收。这是更加合理的选择。至于租金在中央和地方之间怎么分配，也是一个必须解决的问题。既然资源是国有的，如果租金收入全归地方，那么这种补偿机制体现的是资源是地方所有，而非国有，更非全国人民所有。
促进节能减排的方式有多种，既可以是惩罚式的，也可以是鼓励式的。加税属于前者；补贴新能源、新技术属于后者。二者各有利弊。
鼓励式举措至关重要。采用了新技术，提高资源的利用效率的企业能够得到相应的财政补贴，將促进新技术的发明。当然，具体鼓励制度还需要不断地完善。未来，促进节能减排更有效的措施还是新能源的利用和新技术的发明。也许，单单一个太阳能利用技术的革命性创新，就足以满足人类的资源需求。到那时，我们一直担心很快会耗竭的传统资源就会一直留在原处，谁也不会去碰它。