第一个问题要援引GATT第20条(g)项的规定。从WTO 争端解决实践角度来看，中国要成功援引该条款，必须要证明以下三点：（1）限制措施所保护的对象必须是“可用竭的自然资源” (exhaustible natural resources)。（2）采取的限制措施必须是与保护可用竭的自然资源有关的措施。（3）措施与限制国内生产或消费一同实施。显然，稀土是一种不可再生得自然资源，在开采过程中会被用竭。当前，中国为了满足外国稀土材料的需求而无节制开采，使资源和环境遭受严重破坏。因此，中国限制国内稀土生产和稀土出口，是基于国内环境保护以及非可再生资源保护因素的考虑。合乎第一项和第二项的规则。
按照WTO规则理解第三项规定，如果一国针对本国可用竭的资源实施对外贸易限制，而在国内却没有相应配套的限制措施，将被疑是变相的贸易保护措施，而非真正以保护资源为目的。因此，GATT20 条(g) 款要求此类措施与限制国内生产或消费一同实施。中国在国内稀土开采和消费方面尚未采取相应的限制措施，因此在这一点上可能成为中国在该场诉讼中的“九种工业原材料的出口限制之踵”。但是，从近几年显示数据可以看出，中国在限制出口的同时更多的是缩紧了国内的生产量（如图1所示）。但从法律角度看来，我国需要向WTO证明采取了相应的国内限制生产或消费措施，为稀土出口配额措施的正当性做辩护。
图1：中国历年稀土出口配额及国内生产指令性计划 单位：万吨
数据来源：商务部历年公布数据整理所得。
第二个问题涉及稀土出口税。2001 年签订的《中国入世议定书》的“附件 6：实施出口税的产品”中共囊括 84 种产品，并有补充注释内容为“中国确认本附件中所含关税水平为最高水平，不得超过。中国进一步确认将不提高现行实施税率，但例外情况除外。如出现此类情况，中国将在提高实施关税前，与受影响的成员进行磋商，以期找到双方均可接受的解决办法。”其中，稀土（出口镝、铽是25%的关税，出口镧、铈、镨、钕是15%关税）并未出现在《协定书》的可实施出口税的产品中。至于特殊情况的例外，根据争端解决机制的实践经验，能够获得认可的特殊情况极其罕见。并且，即使符合，中国能够证明特殊情况的存在，附件6还规定了在采取提高出口关税之前，中国必须要满足一些程序性要件，例如“与受影响的成员事先磋商”。而显然，中国并没有履行这些程序。WTO 极其重视国家与国家之间的谈判沟通。因此，在缺乏合作、沟通的前提下，我国提高关税的办法在现行 WTO 框架下是需要审慎行事的。
虽然此次诉讼的焦点围绕在出口配额和出口关税上，但同时使我国稀土行业发展中的内部问题凸显。我国稀土行业发展中长期存在非法开采屡禁不止，冶炼分离产能扩张过快，生态环境破坏和资源浪费严重，高端应用研发滞后，出口秩序较为混乱等一系列问题。而政府旨在通过实施出口配额，加收出口赋税及费用等措施来整顿稀土市场持续十几年的混乱局面，不能在根本上扭转我国稀土开发以及出口产业的不利局面，这种方法也并非长久之策。我们必须对我国稀土产业所处的内外困局做全面分析，找出症结所在，从战略高度找到一条适合我国的破局之路，这一突破口就在于对内要加强监管力度、提高产业集中度、以出口结构优化和技术研发为着力点，推动我国稀土产业结构的优化整合；对外要积极展开双边磋商和谈判，缓解我国稀土国际贸易争端的压力，通过加强对国内稀土市场秩序的治理，体现ＷＴＯ框架下的公平贸易原则，认真处理好国际国内两个市场平衡关系，既要适当维持对国际市场一定的稀土供应份额，又要力争保证国内稀土开采和应用技术可持续发展的要求。
作者：中国社科院财经战略研究院于立新、汤婧；时间：2012年3月15日
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