谢 林：引入中期基础预算——进程评述与展望

摘要：中国推动中期基础预算的进程已历时十余载。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）“实行中期财政规划管理”的决定，以及2014年底国务院常务会议的试点决议，标志着中期基础预算已从研究和准备阶段进入全面实施阶段。本文系统梳理了中期基础预算在中国的十余年历程，并在此基础上分析促使中期预算改革不断推进的驱动因素，以及明确亟须完善的优先事项，包括建立正式和量化的预算约束，分离线上和线下预算，采用自上而下法启动预算程序。

关键词：中期基础预算 进程 基线筹划  评述 

 

2014年12月24日召开的国务院常务会议决定在水利投资运营、义务教育、卫生、社保、环保等领域开展三年滚动预算试点[1]，意味着中期基础预算终于从研究阶段和区域性试点延展至全国性支出项目层面。经过国内学者和政府部门多年的研究和准备，我国的中期基础预算终于走向全面试点阶段。本文意在总计国内学者的研究成果，梳理中国中期基础预算改革的各个阶段，并以此为基础加以评述。

 

一、改革背景

20世纪90年代以来，发达国家逐步采纳将年度预算置于中期支出框架中加以实施，以中期基础弥补年度预算的缺陷。事实上，作为一种用以鉴别项目优先性并预留资金给优先项目的计划机制，中期基础预算早在20世纪60年代就已经在德国等国家得以实施。尤其在20世纪70年代之后，随着多次经济危机的冲击以及经济增速趋缓的压力，多数国家财政状况不断恶化，公共支出膨胀和高赤字率结伴而生，财政可持续状况堪忧。在此背景下，以中长期视角、预算估计、与政府政策联结、基线筹划以及强调绩效导向为特征的中期基础预算逐渐在世界范围内延展开来，并在实践中不断完善和改进，成为支持公共财政管理、促进公共政策制定和实施的重要工具。

在发达国家的示范效应和国际机构推动下，诸如肯尼亚、乌干达、南非等发展中国家和俄罗斯、乌克兰等转轨国家也纷纷引入中期基础预算。较之发达国家数十年的实践而言，发展中国家的实施经验，为中国实施中期基础预算提供了更有意义的参考。

2000年以来，中国各级政府推动了范围广泛的预算改革，包括部门预算、预算分类、国库单一账户、政府采购以及新《预算法》等内容，改革成效引人注目，使得公共预算在国家治理中不断地发挥积极显著的作用。但值得注意的是，这些改革几乎均是在年度预算框架内实施，因而不可避免地受到年度预算的局限。目前，中国的预算体制已经具备一定程度的中期视角（诸如跨期项目和年度预算的衔接），但引入中期基础预算并非简单地将“中期”概念置于年度预算体制之上，我国现行年度预算体制在许多方面尚不能满足中期基础预算体制的要求，包括自下而上启动的部门预算编制程序和预算的非全面性。中期基础预算在中国的实施要求现行预算程序的调整和变革，以及建立严格的财政纪律和约束规则。尽管任重道远，但财政部和地方财政部门在引入中期基础预算体制方面已经采取了意义重大的某些行动（诸如试点），为未来的全面引入积累了经验。

 

二、前期研究与准备

虽然全面的中期基础预算尚未引入，但“中期视角”已经融入中国公共财政管理系统中。事实上，我国中期视角的财政规划编制工作早已进行——自“六五”以来，财政部门就一直配合“国民经济和社会发展五年计划纲要”编制“财政发展五年规划”。经过分类和梳理，可以将中国的中期基础预算分为以下几个阶段。

（一）起步阶段

我国一直以来实施的年度预算由于缺乏持续性、前瞻性以及不能与经济周期紧密结合的弊端，使得研究制定中长期财政预算问题具有重要的现实意义（姚绍学等，2004[2]）。与年度预算相比，基于中期基础的预算强化总量控制和财政纪律、有助于激活预算资源的再分配机制以及能够及早鉴别和确认财政风险（肖文东，2007[3]）。以中期视角、预算估计、联结政策、基线筹划和绩效导向为特征的中期基础预算能够改进和弥补年度预算的缺陷（王雍君，2011[4]）。

国际经验借鉴方面，国内学者分别介绍了俄罗斯（童伟，2008[5]）；澳大利亚、美国、英国和非洲九国（王雍君，2011）、以及法国、德国、日本（白彦锋，2009[6]）等国家在中期基础预算实施方面的经验和改革情况。

在实施层面，标准的中期基础预算主要包括的内容和特征是：1份财政政策报告书；1份完整的中期宏观经济和财政预测；支出部门和支出机构在下个预算年度以后2—4年的支出估计数；预算拨款数是硬预算约束的；中期预算应是导向性而非强制性的；中期基础预算由政府整体层面编制，但所有政府部门将面临各自的预算限额（王雍君，2008[7]）。另外，中期支出框架细分为中期财政框架、中期预算框架和中期绩效框架，分层次的中期框架能够更好地切合各国实际，提高中期基础预算的可操作性，满足政府预算改革的要求(杨志勇，2014[8])。

（二）财政部门的前期准备和试点阶段

1998年为应对当时的亚洲金融危机对中国的不利影响，加强财政管理工作的前瞻性，防范财政风险，财政部（综合司）配合《国民经济与社会发展规划》编制了《1998—2002年国家财政发展计划》。

2002—2003年又先后编制了《2003—2005年国家财政滚动计划》和《2004—2007年国家财政滚动发展计划》，并组织各省级政府（如北京市、贵州省等）开展试点工作，编制地方财政发展三年滚动计划，被世界银行专家称作“中国第二代的预算改革”。以2002年的《2003—2005年国家财政滚动计划》为例，其在总结评价“十五”前两年执行的基础上，客观分析了“十五”计划后三年前后的经济走势及其对中国财政发展的影响，科学预测了国家财政收支主要指标，并对2003年度财政预算编制工作提出了指导意见。

2005年，在财政部制定的《全国财政发展第十一个五年规划》中，明确承诺“‘十一五’期间中央和地方将编制三年期财政规划”。这些财政规划虽然与规范的中期预算还相差太远，但包含了对上一个财政发展规划的总结与评价、财政收支总量预测和未来经济形势展望等，而且在一定形式上实现了与国民经济和社会发展五年计划的联结，为引入中期基础预算培养了技术和操作能力。

2008年11月27日，财政部预算司在江西南昌召开《中期预算框架研讨会》，财政部领导、各省财政厅预算处处长以及部分财政专家参加了研讨会，主要研讨我国实施中期预算框架的可行性、必要性以及操作措施，并就编制中期预算框架的内容、程序等问题进行了研究。[9]

2008年起，财政部预算司分别选取河北省、河南焦作市和安徽芜湖县作为中期基础预算的省级、市级和县级试点单位，标志着中期基础预算终于在地方政府层面开展区域性试点工作。2008年8月，河北省政府下发了《关于推进省级部门发展性支出三年滚动预算编制工作的实施意见》，从2009年度起，河北省将在水利厅、卫生厅等15家省级预算部门逐步推进发展性支出三年滚动预算编制工作2009年河南省焦作市开始实施跨年度中期预算试点的，由当地财政预算部门牵头，涉及到33家承担市委市政府中心任务较重、分管项目支出较多、职能领域对全市经济社会发展影响较大的部门。2009年11月，安徽省芜湖市芜湖县作为首个县级财政滚动预算编制试点，制定了《关于推行县级三年期财政预算编制工作的实施意见》，自编制2010年县级预算起，选择重点支出的16个部门先行试点，与年度预算同步编制县级2010-2012年部门三年滚动预算。

在上述区域性试点实施中期基础预算的同时，其他地方财政部门也不断地加强对中期基础预算的研究，并积极自发地进行区域试点。2013年3月，上海市财政局邀请世界银行专家举行“中期支出框架”专题讲座，系统介绍了“中期支出框架”的理论背景、制度设计和操作流程，并重点介绍了哥伦比亚的实践经验，还就上海试点实施“中期支出框架”提出针对性的意见建议[10]；2014年5月河南省印发《河南省省级中期财政规划编制工作方案》，并最后召开省级中期财政规划编制工作会议，在编制年度预算的基础上，统筹考虑3年本级政府可用财力和支出需求，按照“近详远略”原则同步编制后两年政府及部门收支计划；2014年12月18日，四川省政府印发《四川省人民政府关于贯彻落实国务院深化预算管理制度改革决定的意见》，并首次提出，省财政厅将会同省直部门从2015年起研究编制2016—2018年省本级三年滚动财政规划。

（三）全国性规划阶段

在各地试点和研究的基础上，2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“建立跨年度预算平衡机制”，标志着中期基础预算进入全国范围内的规划阶段。自十八届三中全会以来，中国的中期基础预算随之进入政策密集出台阶段。

2014年2月，财政部部长楼继伟在G20会议上表示，将按三中全会关于制定跨年预算平衡机制的要求，编制中期预算规划，用于指导年度预算。

2014年3月两会发布的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，将“实行中期财政规划管理”作为2014年财税改革工作重点之一，指出“根据国家中长期发展规划和宏观调控需要，确定中期财政政策，研究编制三年财政规划，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制、评价办法，并强化其对年度预算的约束，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性”[11]。

2014年9月，国务院印发的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）指出，“实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。”

2014年12月，中央经济工作会议通过的《决议》指出，“实施跨年度预算制度，提高财政资金使用效率；建立年度预算中期调整机制”[12]。

（四）拍板定调阶段

在经过十余年的研究、试点和规划之后，在2014年12月24日召开的国务院常务会议上，指出在水利投资运营、义务教育、卫生、社保、环保等领域开展三年滚动预算试点，确保资金和项目对接。这意味着中期基础预算终于从财政部本级准备上升至中央政府全面规划层面，从区域性试点延展至功能性支出分类层面，也标志着我国的中期基础预算实施进入最终的拍板定调阶段。

 

三、评述与展望

对于作为发展中国家和转轨国家的中国而言，我国公共管理领域的各项改革层出不穷，面对国外先进制度和经验，一味的“拿来主义”会使中国一直处于各方面的改革中，改革疲态或将导致改革进程的最终失败，而且事实上中途放弃的改革议程亦不在少数。中期基础预算经过国内学者和政府部门十余年的研究和试点，并最终进入全国性试点。在欣慰和庆祝之余，我们应该在思考的是，中期基础预算得以持续推动的驱动性因素是什么，中国版的中期基础预算仍有哪些尚需继续完善的优先事项？

（一）驱动因素

预算是国家治理和政府施政的主要手段，引入中期基础预算的驱动因素不仅仅局限于其能弥补年度预算的缺陷，而且中期基础预算能够契合我国国民经济和社会发展五年规划，强化政策—预算—规划直接的联结，并为中国财政可持续提供多年期视角以增强预见性。

1、年度预算的缺陷。年度预算只针对未来一个财政年度的收支进行预测，具有短视、易导致支出膨胀、保守和狭隘主义的内在弱点[13]。在缺少有效的中期战略规划情况下，公共政策的制定和预算编制之间不仅相互独立，而且有利于预算程序之外，这将导致政府政策承诺与实际履行之间的严重脱节，年度预算也为应对各种偶然因素而变得支离破碎。要使预算真正成为有力且有效的政策工具，必须跳出以年度为界线的狭小圈子，将预算视野扩大到中长期基础。

2、联结中长期规划和政策。众所周知，自1953年发展国民经济的计划（第一个五年计划）起，时至今日已经即将迈入“十三五”规划。中期基础预算将视野扩大到对中长期预算产生显著影响的主要因素，包括未来宏观经济运行情况预测、政府长期战略与政策、未来的预期财政收入和财政支出等。另外随着经济社会发展，多年期政策和支出项目数量不断增加，仅对年度预算加以拓展已经无法实现全面覆盖，这亦成为驱动中期基础预算持续推进的重要因素。

3、促进财政可持续和增强预见性。随着“土地财政”和地方政府债务问题的不断加重，政府财政可持续问题逐渐成为学界和政策制定者高度关注的领域之一。年度预算倾向于将资源配置到短期能够实现确定效益的领域，而忽视了预防性措施，后者产生的效益具有不确定性、长期性和隐蔽性的特征。鉴于此，中期基础预算能够纠正年度预算的系统性偏差，将更多地资源配置到效益长远、不确定的预防性开支上，以增强政府运行的预见性，为财政可持续提供更为广泛的时间范围。

（二）深化实施的优先事项

在引入中期基础预算的道路上，我们已经取得阶段性胜利，但值得注意的是，中国的中期基础预算尚存在亟须完善的方面，包括建立正式和量化的预算约束；分离线上和线下预算；自上而下地启动预算程序。

1、建立正式和量化的预算约束。由中期支出框架所建立的预算限额是在中期宏观经济与政策筹划的基础上制定的，包括政府整体的总量限额和部门限额。预算限额制度已经为中期基础预算提供强有力的保障，但来自预算申请者的持续压力仍有可能迫使预算突破限额，因此在预算限额之外，针对支出、赤字和政府债务建立量化的预算约束基准显得十分必要。

2、从基数法到基线筹划。我国现下采用“基数加增长”的预算编制方法，这不仅导致预算僵化，更使得大量预算资源脱离预算竞争程序。作为中期基础预算涉及的关键性技术环节，基线法要求预算明确区分线下预算和线上预算。线下预算考虑非政策因素变动对预算的影响，线上预算考虑政策变动对预算的影响。基线预算模式能够提供两类关键信息——延续现行政策的成本和出台新政策的成本，基于此基线模式能够为是否出台新政策提供谨慎权衡的预算程序。

3、自上而下地启动预算准备程序。现行“两上两下”预算准备程序中，由支出部门自下而上地向核心部门提出预算申请，这一阶段不存在预算限额，预算最大化的理性行为将导致预算资源滥用和浪费。自上而下启动预算程序要求实现确定预算限额，并根据政府工作的优先次序事先确定预算资源的分配，这一模式有利于硬化预算约束，避免过度讨价还价导致的浪费和低效，亦有助于激活预算资源的再分配机制。

 

参考文献：

[1] Aaron Wildavsky. Budgeting: A Comparative Theory of Budgeting Processes[M]. Transaction Publisher, 1986,105-116

[2] Anthony Downs. Why Government Budget is Too Small in a Democracy[J].World Politics，Vol.12,1966

[3] Salvatore Schiavo-Campo. Potemkin Villages. The Medium-Term Expenditure Frameworkin Developing Countries[J]. Public Budgeting ＆ Finance. Vol.29 ,Summer,2009

[4] 王雍君. 中国公共预算改革：从年度到中期基础[M]. 经济科学出版社，2011年

[5] 马骏、侯一麟. 中国省级预算中的政策过程与预算过程：来自两省的调查[J]. 经济社会体制比较，2005年第5期