马珺：当代财政学：新的综合分析框架---评阿耶•希尔曼《公共财政与公共政策——政府的责任与局限》

　　内容提要：本文全面介绍了阿耶·希尔曼《公共财政与公共政策——政府的责任与局限》一书的主要内容，从公共财政、公共选择、新政治经济学学术思想发展史的角度分析了该书的理论贡献，同时指出了该书的不足之处。作者认为，本书虽不完美，但却堪称当代将公共财政主题与公共选择研究范式融合得最好的一本教科书。这一切得益于作者作为政治经济学家的学术背景，在弥补新古典主流财政学的缺陷以及呼唤经济学回归古典方面，它的意义远比书的标题所体现出的要深远得多。

关键词：公共财政 公共选择 新政治经济学

作者简介：马珺，中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员，100836

中图分类号：F81  文献标识码：A   文章编号：

　　经济学宛如一面镜子，面对着的是“市场”，映在镜中的却是“政府”。民主政治下的公共政策，致力于实现经济效率与社会公正两大目标。市场和政府，作为实现上述目标的两种不同方式，正在被各种力量推向相互竞争的位置。亚当·斯密最初认定市场交换为国民财富的源泉之一，与那个时代对应的是一个“守夜人”似的小政府。梅纳德·凯恩斯首次将政府放到经济社会的核心位置，他站在政府的角度思考如何解决市场问题。保罗·萨缪尔森至马斯格雷夫以来的主流公共财政理论家们，沿着与凯恩斯大致相同的道路，将政府在经济发展中发挥作用的方式扩展为一门学科——新古典公共财政（马珺，2005）。但是，经布坎南等人首创的公共选择范式改造后的公共财政理论，则看到了市场失灵之外的政府失灵。在这方面，曼瑟·奥尔森应被列为布坎南论点的支持者，他始终坚持市场体系（经济）繁荣与否取决于（政府的）政治治理。

　　阿耶·希尔曼《公共财政与公共政策---政府的责任与局限》一书在新古典财政学的基础上，融合了公共选择与政治经济学的最近发展成就，致力于缔造当代财政学新的综合分析框架。在处理“政府与市场”这一核心矛盾时，作者的阐述放弃了针锋相对的争论，也非毫无立场的折衷，取而代之的是建立在政府与市场各自优势与劣势之上的客观分析。伦敦大学伯克贝克学院经济学教授丹尼斯·斯诺（Dennis Snower，Birkbeck College, University
of London）评价这本书“为财政学教学吹进一缕清新的风，它必将被证明是经典之作”。从其简易的行文可以看出，作者试图使它成为通俗的经典，与此同时，丰富的参考文献又满足了那些希望进行深入研究的高级读者的需求。本书2004年秋季以来就在普林斯顿大学试用，还作为乔治·梅森等大学的财政学教科书，相信中国的读者一定不会对它感到失望。

　　新古典财政学从市场失灵的起点出发，提出政府责任的规范理论。这一规范理论建立在帕累托效率和社会公正两大准则基础之上。以自愿行动为基础的市场决策与政府责任相结合，被认为是实现效率与公正准则的合理手段，并且，这种结合建立在信任和支持政府干预的前提之下，即正统财政学遵循着仁慈政府、万能政府的假设。公共选择方法虽然也以市场失灵分析作为起点，并与新古典财政学共同分享经济学的一般研究方法，即方法论的个人主义和理性选择假设，但在解释政府行为方面，却截然不同。政府是由个人及其集团结成的组织，政治市场上的个人与经济市场的个人没有本质的不同，这说明政府中的个人同样追求个人利益，他们不应当被假设为一心为公。因此，在考虑实施政府干预之前，必须考察政府改善市场失灵的能力。公共选择方法改变了人们以往对于政府的观念，它在承认政府的重要作用之外，更看到了政府的局限及扩张倾向，需对这些负面作用加以限制，以防止它违背人们支持政府的初衷而向“利维坦”演化。

　　本书通篇都体现出新古典财政学与公共选择的有机结合。前者是政府支持主义的，强调政府在经济发展中的积极作用；而后者是政府怀疑主义的，通过分析政治行动中的种种消极后果，强调政府日常行动的边界及宪法约束。新古典财政学集中于市场失灵条件下资源最优配置条件、以及各种最优税收和最优支出的分析，它主要规范性的，其实证内容仅仅在于指出市场失灵的存在性，以及需要政府干预以矫正市场失灵，并假设政府能够胜任这一使命。而政府是如何行动以促进市场实现均衡的，这个过程被作为一个“黑箱”不加处理。公共选择的引入，要求我们把政府过程“剥开”来看，这一过程包含两大主要议题：一是人们如何形成对于公共物品的集体偏好，构成投票理论的主要内容，二是组织公共物品供给的公共机构的行为，构成官僚理论的主要内容。以上两点均属于日常政治层面的公共选择，除此之外，完整的政府行为分析还应考虑到立宪政治层面的公共选择，后者规定了日常政治决策的规则。对政府实施的限制，应同时考虑到日常政治与立宪政治这两个层面。

　　到目前为止，大多数公共财政教科书的政府观，都仍然沿袭新古典财政学的假设，虽然与传统财政学[1]集中于收入分析不同，在新古典财政学中支出分析成了另一重点，但公共选择的内容通常只独立地作为其中的一章或几章，并且没有被合理地融入到公共财政各主题中加以分析[2]。公共选择作为一种研究纲领，正是不满于新古典财政学关于政府行动的片面观念，并为了弥补新古典财政学这种分析上的缺失而产生的，它对传统财政学和当代主流公共财政应该是重大的补充，这种补充主要是研究范式上的变革，而不仅仅是在原有范式上加上一小节内容而已。

　　本书以高年级本科生为潜在读者而写，文笔朴素易读。但由于所涵盖的内容极为广泛，文字多达九十万言之巨，为使初学者者迅速得其要领、领略本书的全貌，在此我就本书的主要内容做一简单介绍。全书共分十章，外加一个简短的后记。前5章讲述人们为什么需要政府，第6-9章讲述了为什么要对政府加以约束、以及如何约束政府？最后一章将前述各章的公共财政分析方法应用于对当代世界各国共同面临的健康、教育和养老等公共政策问题。

　　作者开篇就提出政府的责任及其限度这个统领全书的核心问题。首先应当认可的是，人们出于经济效率原因和社会公正原因而需要政府。效率原因即市场失灵，具体表现为存在着公共物品、外部性、自然垄断以及信息不对称。社会公正原因则放在社会保险这一主题下进行讨论。

　　公共物品是当代财政学的基础性概念，基础性概念之所以重要，在于它浓缩了一个学科的全部精华，并且一经展开就是这门学科本身，故而作者给了它整整两章浓墨重彩的描述（第2和第3章）。公共物品的客观存在，集中展现了人类集体行动的困境。即，一方面存在着得自集体行动的共同利益，另一方面缺乏有效的机制为实现这一共同利益而融资（Ver Eecke, 2002）。作者从公共产品偏好显示上的信息难题，导出公共融资方式之必要性及存在的问题。认识到市场及政府两种机制在公共物品偏好显示上分别存在着缺陷之后，作者回到现实政治过程的偏好显示机制中来，考察人们如何以投票方式来显示偏好，探讨了以多数投票规则为代表的当代民主政治的种种问题，以及相应的，官僚体制在执行公共产品供给决策时遭遇的委托-代理问题。通过以上几方面，作者从理论上展示了现实政治程序下的公共物品供给。

　　外部性是市场失灵的另一经典表现，作者分别探讨了解决外部性问题的私人方案与公共政策（第4章）。前者是指，通过确立和实施产权，创造私人可以就外部效应自愿交易的市场，以内在化外部性。后者是指通过政府积极的公共政策来解决外部性。此外，作者强调了社会规范在内在化外部性方面的作用，即通过社会规范对人们的激励，促使人们为他人着想，从而内在化其行为的外部性。作者认为，当私人方案与社会规范都不起作用时，我们才应当考虑通过公共政策以解决外部性问题。

　　在探讨效率与公正问题时，读者的心目中应时刻想象面前摆放着一张埃奇沃斯方盒图。本书的前四章，始终围绕如何将代表社会资源配置的点向契约曲线靠近，即如何通过政府的辅助行动以校正市场失灵、实现帕累托最优的配置结果。公共财政的社会公正考虑，则体现为如下问题，即如何在代表着不同分配含义的各个帕累托最优配置状态中做出选择。或者说，无论最终何种分配状态被选取，如何保证每个社会成员都受到了公正的对待。第5章讨论的正是社会如何解决由于个人生活中的不确定性而产生的问题，解释了作为社会保障的收入再分配与私人保险市场各自的优势和劣势。并且社会规范也将影响到各种保险中的个人行为及公共政策的最终结果。可以感觉得到，本书处处体现出鼓励人们通过自主行动以走出社会性囚徒困境的努力，这一点是其他公共财政学著作里很少见到的。

　　根据公共选择的观点，在以政府行动克服市场失灵之前，应当确认政府能够比市场做得更好。为了做到这一点，当然必须察看民主政治的弱点，并且考察限制政府行动的措施。第6章着眼于再分配的后果，展现了建立在多数投票制度上的日常公共政策的歧视性特点，第7章除了正统的最优税收分析之外，作者特别强调了征税过程中政府具有最大化税收的倾向。第8章提出在某些条件下使用者收费作为克服上述弱点的替代融资方式的价值。第9章在政府间分工理论之后，很自然地回到对政府加以宪法约束的主题。

　　前文已经提到，在本书的第3章中，作者将考察的重点放在了现实的集体行动偏好显示机制——即投票制度——而不是理论上如何设计出一种机制。第6章接着考察多数决投票规则的再分配后果，进一步以公共选择的观点审视了公共政策的再分配含义。通过对公共政策过程中特殊利益集团及寻租行为的研究，展示了日常政治中民主制度的弊端。因此，从维护民主社会收入再分配合法性的角度来看，对民主制度的宪法约束当然是不可或缺的。本章关于收入再分配的政治决定过程的研究，补充了第5章的结论，即通过政治过程发生的收入再分配，未必如我们所期望的那样，使那些由于非自身的原因而遭遇不幸或贫困的人们受益。公共收入转移支付本身是对社会弱势者提供帮助的隐性社会契约，而对公共支出方案进行投票的结果，往往造成公共支出不成比例地使中位或中等收入的投票人受益。

　　政府需要通过税收来为公共支出筹措资金。在前面的章节中已经多次谈到税收，第7章集中讨论最优税收理论的细节问题。在这一章里，从个人税收开始谈起，讲到了政府可以选择的各种税收形式，为什么要开征这些税，解释了逃税、避税及周而复始的税制改革的原因，还探讨了最大化税收的政府存在的可能性。除了税收之外，使用费是为公共产品融资的另一种可选方式，对使用者收费的全面介绍，是第8章的主要内容。使用费不仅有助于克服强制性税收的非正义性，对非拥挤性公共产品和自然垄断产品而言，使用费还可作为逃避利维坦政府最大化税收行为的一种方法。

　　既然如此，我们到底需要多大的政府？暂不考虑社会中的合作与信任的情况下，“多大的政府”这一问题，包含有规范和实证两个方面。问题的规范方面可以通过“需要多大的政府”、以及“政府的理想层级和结构”等问题表现出来；其实证方面是关于对政府规模扩张的解释。作者首先从现有的、为数众多的政府结构着手，从规范和实证两个方面讨论了政府的结构与规模。接下来和前述各章一样，考察由社会成员间的合作与信任所建立的自发秩序，可以在多大程度上减少对政府的需求。尽管多级政府间的竞争及自愿合作对制约政府的利维坦倾向起到重要作用，但是，鉴于政府扩张的一般趋势，对政府实施宪法约束仍然必不可少。

　　最后，作者利用前述各章中讨论过的基本原则，研究了关于健康、教育和养老等的公共融资和公共政策。事实表明，在这些事关人类福利的基本问题上，如何在各种相互冲突着的价值和利益结构中寻求平衡，西方世界与今日中国一样，仍在探索可行的道路。

　　后记中，作者对公共财政和公共政策研究的主题做了全面总结。提供了作为公民或投票人在公共政策的“左”和“右”之间进行自主抉择的知识背景和分析路径。根据笔者的私人看法，本书作者在市场和政府之间所采取的无偏立场，以及研究范式上的传统财政学与公共选择理论的有机融合，不仅来自于他的智识，也许还来自他的身世背景。以色列历史上遭遇的无国之痛，以及他们在无政府情况下寻求复国的有秩序的努力，建立在紧密共识之上的、存在于精神世界的国家观念，使这位犹太裔政治经济学家不仅深刻地体验了政府的必要，也使他同时深刻地体验了基于社会成员之间相互信任与道德观念的个人秩序对于政府的替代作用。由于本书以学理分析为主，如何根据特定公共服务的具体特征权衡不同治理方式之间的优劣，并在公共政策实践中做出取舍的应用性内容，未能充分展开，这是令读者略微感到遗憾的地方。

　　公共选择理论的奠基人詹姆斯·布坎南教授，高度评价了阿耶·希尔曼的著作，他认为，作为对公共财政和传统福利经济学批判的公共选择理论，自上世纪中叶问世以来至今，“令人吃惊地”始终未能与公共财政完全融合起来，而这本书成功地达致了这一目标。他为一系列问题（包括为什么会有政治行动、何时才有政治行动、实践中政治行动是如何运作的、如何对过度的政治行动施加限制等）的回答提供了深刻而全面的分析框架。

　　从更宽广的角度看，上述融合建立在作者对社会秩序构成性质的理解之上。冲突与合作，是推动社会秩序演化的两个主要方面。新古典经济学放弃了“社会冲突”这条线索，试图“分离地”研究效率命题。当代新政治经济学，却试图使经济学回到古典，关注人际间利益冲突背景下的效率最大化问题。因此，作者呈现给读者的公共财政与公共选择相融合的学术图景，事实上可以在新政治经济学的视野之下加以解读。本书作者阿耶·希尔曼，曾因其在政治经济学领域的杰出贡献而与他人共同荣膺1995年度马克斯-普朗克经济学奖。由是观之（读者亦可以切身体会到），本书以财政学的主题所展开的所有分析中，无不传递出来自道德哲学的、政治哲学和政治学的学术关怀，令我们深切领会到经济学的古典仪态。

主要参考文献：

1. Buchanan, James. M. , The Demand and Supply of Public
Goods. Chicago:
Rand McNally & Company, 1968.

2.
Ver Eecke, Wilfried, In Defense of the Concept of Public Good, Georgetown
University Law Center Research Paper Series in Public Law and Legal Theory，Research Paper No. 350220. http://ssrn.com/abstract_id=350220,
2002.

3.马珺：《公共物品的含义》，高培勇、杨之刚、夏杰长主编《中国财政经济理论前沿（4）》，社会科学文献出版社2005年版。