宋瑞：“十二五”时期中国旅游发展的新环境与新命题

宋  瑞*

        摘  要：“十二五”时期，国内外环境将发生一系列新的变化，旅游发展将面临新的任务。为此，需要对中国在世界旅游板块调整中的作用、旅游业经济功能与社会功能的兼顾、“国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”目标的实现路径、旅游产业规模扩大与结构优化、三大市场的协同发展等一系列新命题进行深入思考。

        关键词：“十二五”；旅游发展；环境

        五年制定一次规划，是新中国特有的经济安排与时间节律。中国经济刚刚步入的第十二个五年规划时期，将是全球经济实现再平衡的重要时期，也是中国从中等收入国家向高收入国家迈进的关键时期。在这五年中，世界经济格局与经济形势、主要经济体和客源国的经济发展、我国实现包容性增长目标的决心与所面临的挑战、经济运行方式的调整、消费结构和消费形态的变化、与现代市场经济相适应的公民社会的建立等一系列因素，共同构成了中国旅游业发展的大背景。在这样的宏观背景下，中国旅游业将面临着怎样的发展环境，应该承担怎样的责任，需要作出如何的思考与适应，这些都是值得深思和探讨的问题。

        一  “十二五”时期我国旅游业面临的新环境

        《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中对“十二五”时期发展环境的总体判断是，“综合国际国内形势而言，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”。在此时期，世界旅游板块将会伴随全球经济再平衡过程的深入而加速变化，中国将进入从中等收入阶段迈向高等收入阶段的关键阶段。面临新的环境，中国旅游业必将肩负新的使命。

        （一）国际环境：全球经济再平衡过程将进入重要时期，世界旅游板块会加速相应变化

        国际金融危机对现行国际经济金融体系、全球经济治理结构造成了较为严重的冲击。在未来一段时期，一方面，国际金融危机的直接影响还会持续，世界经济增长速度整体减缓，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，各种形式的保护主义抬头；另一方面，国际金融危机也更加凸显了全球经济再平衡的重要性，随着新兴经济体在全球产出中的增量贡献继续超过发达经济体，并成为全球经济复苏和增长的主要引擎，完全由发达经济体主导的旧发展模式正在逐渐弱化，全球经济的新格局开始酝酿，充满复杂利益博弈的全球经济再平衡过程将在未来五年进入重要时期。

        这一时期，伴随着新兴市场国家力量的上升、世界经济格局的调整、经济影响力的转移、以及经济治理机制的变革，全球旅游格局也会加速相应变化。正如在整体经济领域所呈现的那样——主要新兴经济体在国际经济金融事务中的话语权和影响力将显著增强，对世界经济增长的贡献继续增大，但美国等发达国家的优势地位不会发生根本改变——全球旅游板块中，欧美等发达国家的主导地位还将继续保持，而自上世纪90年代开始出现的亚太地区作为世界旅游业新的增长极的趋势则会得到进一步强化。这一趋势将不仅体现在不同区域和国家间入出境游客的流量与流向上，也必然会体现在旅游的政府投资、企业投资等领域；不仅会在短期内加速各区域和目的地国家国际旅游收入数量指标的变化，也必然会在长期引发旅游产品类型、商业模式、服务标准等“规则”制定方面的变化。

        （二）国内环境：中国处在从中等收入国家向高等收入国家迈进的关键时期[2]，旅游产业将肩负新的使命

        经过30年的改革开放，中国已迈入中等收入国家行列[3]，2010年人均GDP超过4000美元。作为新兴市场国家，中国能否跨越所谓的“中等收入陷阱”[4]，成功迈向高等收入国家，未来五年将是关键时期。基于对我国具体现实问题的理性分析和对外部环境的科学判断，“十二五”规划确定了未来五年将以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线的发展思路。其中实现三个转变是跨越“中等收入陷阱”的核心任务。转变之一是经济发展方式从过度依靠出口和投资，到更加依靠消费拉动；转变之二是经济增长方式，从主要靠投入，到更加依靠生产力提高，也就是说必须在未来五年内全面启动经济增长模式从高投入、高消耗、高增长的“库兹尼茨增长”模式，逐步转向以经济结构转型、技术创新和微观企业管理制度创新等为特征的“熊彼特增长”模式；转变之三就是要将产业结构从以工业为主导转变为以服务业为主导。

        在实现三个转变，成功跨越“中等收入陷阱”的过程中，作为以“国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”为发展目标的旅游业，面临着新的使命。例如：如何在跨越“中等收入陷阱”中，依靠其兼具社会功能和经济功能的独特优势，为缓解经济和社会矛盾做出更大贡献；旅游业如何在拉动消费中发挥更大作用；如何按照现代服务业的标准来加快旅游业的升级；如何在实现旅游业自身增长方式转变的同时，更大范围地带动整体经济增长方式的转变等。

        二  “十二五”时期中国旅游业需要思考的九个问题

        正如《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中所指出的那样，“‘十二五’时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，必须深刻认识并准确把握国内外形势新变化新特点，继续抓住和用好重要战略机遇期，努力开创科学发展新局面”。对于中国旅游业而言，置身于新的发展环境之下，面对新的形势，有很多问题需要重新思考。在这里，笔者谨将问题抛出，望能引发读者和各界的思考，而要真正全面回答这些问题，实非一己之力所能及。

         （一）  全球旅游板块调整中，中国应发挥什么作用？

         如前所述，伴随着世界经济格局的大调整，全球旅游格局也加速变化，尽管欧美发达国家依然会在客源、接待、旅行方式、服务模式、商业模式等方面保持领先和主体地位，但不可忽视的是，新兴经济体对全球旅游增长的贡献越来越大，尤其是近年来被称作“金砖四国”的巴西、俄罗斯、印度和中国表现更为突出。在全球旅游板块这种缓慢但持续的调整过程中，目前是世界旅游大国并以世界旅游强国为目标的中国，应该发挥什么作用？是主要依靠向国外输送更多、更具消费力的客源来彰显大国的实力，还是同时也伴随着旅游企业的国际化、全球化？如果说，改革开放之初，中国旅游在全球的重要地位主要体现在其“资源吸引”上，即依靠悠久的历史文化和独特的自然风貌吸引外国游客，而后逐渐转变为“市场吸引”，即凭借庞大的出境市场和可观的消费能力吸引国外目的地，那么，在新的形势下，中国在全球旅游板块中的地位要靠什么来体现？靠什么来提升中国旅游在全球旅游中的影响力？是中国式的商业规则、管理模式、业态创新？或者是背靠强大国力而形成的对跨越国界的大区域旅游合作的引领？如何利用世界旅游板块的调整来扩大中国旅游业的国际影响力？对此，似应有更加长远的战略眼光加以谋划。

        （二）新形势下的旅游业：产业功能与事业功能如何兼顾？

        回顾中国旅游发展的历程可以看出，旅游业的地位是基于社会经济发展的现实需要而不断调整的。经过三十多年的发展，中国旅游成功实现了从“事业型”到“产业型”的转变，并正在朝着“国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的目标迈进。如果说前30年，创造外汇收入、带动经济发展是旅游的首要功能的话，那么时至今日，在中国经济实力显著增强而社会矛盾不断加剧的背景下，是否需要对旅游的功能做出新的思考？中国旅游在完成了“事业”到“产业”转型之后，是否需要朝着“事业+产业”方向的转变？在我国经济快速发展、综合国力全面提升而贫富差距日益拉大、社会矛盾不断增加的今天，当能否跨越“中等收入陷阱”成为今后一段时期考验中国社会经济发展的重要问题时，如何让更广大的民众通过旅游分享到改革开放和经济发展的成果，借助旅游这种为百姓所喜闻乐见而又润物无声的方式来缓解社会矛盾，缩小社会差距，增加社会认同，促进社会和谐？如何不仅从发展理念，而且从运行机制上相应作出调整？这些都是值得思考的问题。

        在这方面，文化领域所采取的事业与产业分开、并行的做法，或许值得借鉴。显然，这并非历史的倒退，而是社会发展不同阶段的必然要求。或许这也符合国家在将旅游定位于“国民经济战略性支柱产业”的同时，又加上了“让人民群众更加满意”这一条的初衷吧。

        （三）实现旅游产业发展新目标，应该如何系统安排？

        2009年末，国务院41号文件提出了要将旅游业培育“国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。在过去的一年多时间里，对这一目标的诠释、注解已然很多。接下来的问题是，围绕这一目标的实现，如何制定明确的指标体系、阶段目标、分解目标、保障措施和行动计划？如何通过系统的安排来确保这一目标的实现？依靠什么来衡量其实现与否？对于条件各异的不同地区而言，是否可以仿照区域经济中主体功能区的思路，确定其旅游产业的不同定位？这一系列问题都需要更加系统的研究和安排。如果说41号文件确定了一段时期旅游发展的新目标的话，那么“十二五”时期，就需要对这一目标的实现进行更加系统的研究和安排，而不能再仅仅停留于对概念的诠释和政策的注解。

        （四）提升旅游生产力，依靠规模扩大、结构优化还是素质提升？

        有关部门制定的《 中国旅游业“十二五”发展规划纲要（征求意见稿）》中指出，“今后五年，我国旅游业面临的基本矛盾是人民群众持续增长且不断变化的旅游休闲需求与相对滞后的旅游生产力之间的矛盾”。显然，这一判断是准确的。然而，在旅游生产力的扩大中，应该主要规模的扩大，还是结构的优化，乃至素质的提升，相关方面并未有明确的指向。尽管三个方向可以兼顾，然而从矛盾的主要方面来看，恐怕结构和素质的问题更为突出。以旅游行业主体构成来看，我国目前有2万多家旅行社，2万多个景区景点，近1.5万家星级饭店，更有难以计数的经济型酒店、社会宾馆，各种各样的度假村、农家乐、购物点……其规模可谓不小。不过，从其结构和素质来看，似乎哪个行业的集中度都不算太高，哪个行业大鳄都不太多，哪个行业都是“散小弱差”；从其目标市场定位来看，也并非是均衡的发展。展望“十二五”，中国旅游生产力的提升，自然得靠三管齐下，然而一个显见的问题是，调整结构、提升素质远比规模扩大更加重要，也更加艰难。对此，有关部门也应拿出清晰的解决思路和系统的解决方案来。

        （五）行政管理体系如何适应产业融合的大趋势？

         产业融合是在以信息技术为核心的高新技术的推动下出现的一种普遍经济现象。旅游业原本就具有“跨界”的特征，而近年来受旅游市场需求拉动与先进科技推动，旅游的产业边界更加模糊，产业范围更加广泛，融合趋势更加明显，旅游业与多个产业融合发展形成了多业共生、混业发展的模式，诞生了许多新兴业态。除了传统上的旅游业与工业、农业、交通业等的融合外，近年来旅游与文化、旅游与体育、旅游与会展、旅游与医疗、旅游与金融、旅游与房地产的融合成为非常明显的趋势。纵观近年开发的大型旅游项目以及重大旅游业务，大多基于此而进行的，而未来这一趋势还将继续加强。值得指出的是，产业融合的主要推动力量来自市场，来自企业对利润的追求。然而，相对于动态变化、快速发展的产业融合而言，行政管理体系是相对固化的，相关部门的设置、职能、分工、管辖范围、管理手段是相对稳定的，要适应这一变化，需要一个长期的过程。因此，相对固化和稳定的行政管理体系与日益加快的产业融合之间便出现了矛盾，从而带来了很多问题，最突出的，便是监管的空白。从分时度假、旅游房地产、温泉旅游到体育旅游、户外运动，近年来这些领域所出现的诸多问题，其根源就在于此。而要解决这个问题，不可能仅仅依靠“大部制”改革这一个方向，更重要的是，如何在保持现有的行政管理框架的基础上通过行政部门职能的柔性化、服务化来为旅游产业融合发展提供更加完善的制度安排。

        （六）入境、出境、国内，三大市场如何协同发展？

        入境、出境、国内旅游三大市场共同构成了一个国家旅游业的整体，而对三大市场优先顺序的确定，是各国基于其当时的社会经济发展情况而定的。对于我国而言，从最初的入境优先、国内不提倡、出境空缺演变到今天的三大市场并举、国内占主体，这既有政策导向的作用，更是社会经济发展的必然结果。旅游发展初期，我们面临着在旅游供给有限情况下，优先满足外国人旅游需求还是满足国人旅游需求的选择，而今天，我们又面临如何看待入境旅游发展迟缓而出境旅游增长迅猛所导致的旅游贸易赤字问题，面临着如何看待出境旅游造成的“肥水流到他人田”的问题。对此学界有过不少的争论。实际上，相对于三大市场的优先、主次而言，如何实现三者之间的协同发展，似乎更加重要——因为三者并非完全的此消彼长关系，也不可能长期地厚此薄彼。关键是如何使之相互促进、协同发展。当前及未来一段时期，尤其值得关注的是，如何让出境旅游消费促进国内旅游的持续增长，如何让出境旅游带动入境旅游的稳步增长。

        （七）转变增长方式能否转化为地方实践，区域旅游竞争是否会有新的思路？

       “十二五”规划纲要明确提出以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，并大大淡化了经济增长速度指标。尽管不少地方政府也对这一变化做出了积极的响应，然而，总体来看，各地方在确定经济增长目标时，并没有与中央保持一致，依然强调了增长速度。据初步统计，全国只有不到十个省份将2011年经济增速目标定为8%—9%，其余大部分省份超过10%，有些省份提出未来五年实现GDP翻番。在这种情况下，地方政府的投资热情仍然难以控制，上项目、铺摊子的现象还会继续乃至加剧。这不仅体现在工业、房地产等领域，也体现在旅游发展方面。“十二五”中央提出的转变增长方式的目标，能否真正转化为地方实践？地方政府间在发展旅游方面的竞争方式能否以及如何转变？如何建立新的标准来科学衡量和引导不同地区的旅游发展“绩效”？这些也都是值得深思的问题。

        （八）高速化交通体系的发展将给旅游业带来什么？

        尽管交通不属于传统意义上的旅游业，然而它对旅游发展所带来的变革意义却是显而易见的。 “十二五”时期，我国高速交通体系将得到更快发展：到2012年中国就可建成以北京为中心的八小时高速铁路交通网（除乌鲁木齐、拉萨等个别城市外，北京到全国各省会城市时间都将在控制在八小时以内），“四纵四横”的高速铁路基本框架使得高铁覆盖全国90%以上人口。我国高速公路网也将形成由中心城市向外放射以及横贯东西、纵贯南北的大通道，连接全国所有的省会级城市、城镇人口超过50万的大城市以及城镇人口超过20万的中等城市，覆盖全国10多亿人口。“十二五”期间高速交通体系的初步建成，大大拓展了游客出行距离和产业发展空间，它将不仅改变游客的消费行为，也会给旅游目的地竞争格局、旅游服务组织方式等带来革命性的变革。在这方面，各目的地要有长远的谋划和系统的准备。

        （九）面对信息化的快速发展，政府、企业做好准备了吗？

        近年来，我国旅游企业和管理部门在目的地营销、旅游电子商务和电子政务、旅游景区管理、旅游在线消费等方面取得了明显成效。未来，随着云计算、物联网、3G移动联、三网融合、空间定位等技术的发展和新电子信息产品的日趋普及，信息化对人们旅游方式、旅游体验的影响将更加广泛，并将推动整个旅游产业链的重组。以信息化为代表的科技进步不仅将改变旅游者的消费习惯、出行方式、旅游体验，也迫使传统旅行社和其他旅游企业出现新变革，从而推动商业模式、服务模式、管理模式、营销模式的全面创新，促使旅游业朝着现代服务业的方向做出更多努力。面对这一趋势，各级目的地政府、各类旅游企业还有诸多工作要做。