坚持走中国特色城市高质量发展道路
——《习近平经济文选》第一卷学习体会
中国社会科学院财经战略研究院服务经济研究部与中国市场学会联合党支部书记 李 超
城市作为人类文明的重要载体和经济社会发展的核心引擎，在国家现代化发展进程中占据着举足轻重的地位。《习近平经济文选》第一卷收录了《在中央城镇化工作会议上的讲话》和《做好城市工作的基本思路》两篇重要文稿，从城市发展的根本规律和我国的基本国情出发，深刻阐述了新时代我国城市工作的重要意义、阶段目标和方法路径，对于解决好当前发展阶段所面临的现实问题，坚定不移走好中国特色城市高质量发展道路，具有极为重要的理论和实践意义。
一、坚持以人民为中心和党的全面领导
马克思主义唯物史观认为，人民群众是历史的创造者，是推动社会发展的决定性力量。坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”，将人民对美好生活的向往作为城市发展的出发点和落脚点，是习近平总书记关于城市工作的核心理念，也是中国式现代化进程中城市建设和发展的根本遵循。在城市发展进程中，人民既是城市建设的参与者，也是城市发展成果的共享者，城市规划、建设和治理都要以改善人民生活、增进人民福祉为首要任务。城市工作不能仅仅追求高楼大厦、商业开发和物质现代化，而忽视居民的生活便利性和幸福感，应牢固树立人民至上的价值追求，推动城市从“物的发展”向“人的发展”转型，充分调动广大人民群众参与城市建设的积极性和主动性。
习近平总书记指出，“我们党来自人民、扎根人民、造福人民，全心全意为人民服务是党的根本宗旨”。加强和完善党对城市工作的领导，不仅是实现城市高质量发展的组织保障，也是推动城市治理现代化的核心要求和重要前提。党和政府在城市发展中发挥着领航作用，要制定科学合理的政策法规，加强城市规划和管理，提供完善的公共服务和基础设施体系。各级党组织要善于调动社会各领域、各阶层的积极性、主动性和创造性，凝聚全社会的智慧和力量，共同推动城市治理水平的提升。通过发挥政府的有形之手加强规划和政策引导，利用市场的无形之手促进资源高效配置，依靠人民群众的勤劳之手推动城市建设，构建党的领导下政府、市场和个体协同共治的现代化城市治理体系。
二、高度重视城市生态文明建设
生态环境是城市发展的基础支撑，良好的生态环境是城市最普惠的民生福祉。习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”重要论断，深刻阐明了生态环境保护与经济发展之间的辩证关系，为生态城市建设提供了理论基础和行动指南。生态城市建设的核心在于尊重自然和保护自然，将生态保护贯穿城市发展的全生命周期，合理布局城市空间，划定生态保护红线，让城市天更蓝、水更清、地更绿，使城市不仅成为经济繁荣发展的空间载体，也成为人与自然和谐共生的美好家园。习近平总书记多次强调，“城市建设要以自然为美”，提倡融入现有的山水脉络与独特风光，让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，提倡建设“生态城市”“海绵城市”“无废城市”“花园城市”等新型城市形态，形成自然生态与城市发展的双赢格局。
将生态保护融入城市建设，是实现城市可持续发展的必然要求。在具体实践中，通过优化城市空间布局、推进绿色基础设施建设、提高资源能源利用效率，全面提升城市的生态环境质量。在城市规划和建设中，要把以人为本、注重自然、传承历史、绿色低碳的发展理念贯彻实施到建筑设计、装饰设计、园林设计、景观环境设计、市政工程设计之中，引导全社会建立起绿色环保的观念意识，注重保护自然生态系统，强化对河流、湿地、森林等自然资源的保护和修复。在产业发展方面，以新能源等节能环保技术为重点，加快推动绿色经济、循环经济和低碳经济发展，淘汰高耗能高污染产业，引导传统产业转型升级。在市民生活层面，推行生产、流通、消费全过程的资源节约，有序利用阶梯收费、价格杠杆、税收补贴等手段，大力提高能源资源利用效率，倡导绿色生活方式，推进垃圾分类、节能减排等环保行动。在绿色建造方面，大力发展装配式建筑，促进建筑材料的循环利用。通过技术创新和模式变革，形成绿色建造与智能建造相辅相成的良性循环，不断提高建筑行业的绿色化、智能化水平。
三、加强城市历史文化保护利用传承
在城市发展的历史长河中，历史文化是一座城市的灵魂。传统的街区、古老的建筑和独特的风俗民情，是城市发展的宝贵财富和根基灵魂。然而，在快速城市化进程中，某些地区为了追求短期的经济利益和高楼大厦的城市景观形象，不惜对历史文化遗产进行大规模的拆除和改造。某些城市规划过于贪大求洋、重表轻里，对于地标性建筑和华丽外表趋之若鹜，而对于背街小巷、地下管道则长期投入不足。这些行为不仅破坏了城市的历史风貌和文化特色，割裂了城市发展文脉，也导致居民对城市的认同感和归属感大幅降低。
为此，习近平总书记多次对城市历史文化保护作出重要指示，为我们在新时代做好城市历史文化保护利用传承指明了方向。2014年2月，习近平总书记在北京视察工作时指出，“要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。”我们要充分认识到历史文化保护利用传承的重要性，全方位、持续性挖掘各类历史文化遗产的文化价值和精神内涵，将其融会到城市建设和城市文化塑造中，让广大人民群众在日常生活中既能享受到现代生活的便利，又能感受到历史文化的深厚底蕴。
城市历史文化资源是不可再生、不可替代的宝贵财富，我们“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”。在城市规划过程中，要充分考虑历史文化遗产的分布和特点，将其纳入城市整体规划之中。通过划定历史文化保护区、建设控制地带等方式，明确保护范围和建设要求，确保历史文化遗产在城市发展中得到妥善保护。在城市更新过程中，要充分发挥现代技术手段，融入城市管理、旅游发展和社区服务，最大限度保证城市的历史真实性、风貌完整性和生活真实性，推动历史文化与现代生活的深度融合，使城市文化遗产焕发新的生命力。在具体改造实践中，应采用微改造的“绣花”功夫，而非“一刀切”式的大拆大建。既能留下历史的记忆，又能注入一些新的元素和功能；既能看出历史的延续，又能释放出现代活力；既让旅游在后续发展中发挥重要的力量，又不因过度商业化而对原生态文化造成消极影响。这种精细化模式要求根据实际情况具体分析、辩证施策，最大程度保留街区的历史风貌和文化特色。
四、统筹城乡和区域协调发展
全面推进乡村振兴，破解城乡二元结构，促进基本公共服务均等化，已成为新时代城乡高质量融合发展、社会和谐稳定的重要议题。党的十八大以来，我国先后完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，迈入了全面建设社会主义现代化国家的新征程。党的十九大报告强调指出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2019年4月，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，提出要“重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路”。党的二十届三中全会再次对完善城乡融合发展体制机制作出了全面部署，明确提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。城市工作必须统筹城乡发展，与乡村振兴携手并进，确保城市繁荣不以农村萎缩、农业衰退、农民贫困为代价。
截至2024年底，我国常住人口城镇化率首次超过2/3，而户籍人口城镇化率还不到50%，这就意味着有相当一部分人口脱离了农业部门却并未获得城镇户籍。他们处于城市的边缘、产业的边缘和体制的边缘，是当前新型城镇化必须重点关注的群体。习近平总书记强调指出，“我们全面建设社会主义现代化国家，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。加快推进以人为核心的新型城镇化，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，仍是“十五五”时期我国发展改革领域的一项重要攻坚任务。
改革开放以来，我国城镇化率不断提高、空间集聚不断加速，城市体系渐趋稳定，但在城市发展进程中也逐步出现了“两极化”倾向。一方面，资源要素日益向全国性和区域性中心城市集聚，中心城市规模迅速膨胀、城市拥挤和高房价等“城市病”和负面效应凸显。另一方面，部分中小城市和小城镇由于集聚效应不足，难以吸引产业和人口流入，城市之间的“马太效应”日趋扩大。为此，习近平总书记在党的二十大报告中提出，要“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。城市群、都市圈的发展不仅能够形成合理的区域发展格局，而且能够健全区域协调互动机制，并且从政策层面上超越了长期以来“优先发展大城市还是中小城市”的城镇化路线之争，有利于加快形成主体功能明显、区域优势互补的空间发展格局和支撑体系，是新时代健全区域协调发展新机制的重要抓手。
五、推进城市治理体系和治理能力现代化
伴随着新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件对全球秩序和城市体系造成的巨大冲击，如何借助数字化手段科学构建辅助决策机制、不断提升城市治理水平，以及在公共卫生、灾害应对、社会安全等突发公共事件面前能够更加“及时、有效、智慧”地应对，是新时代全社会需要进一步共同思考的核心议题。2020年，习近平总书记在浙江考察时指出，“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确提出，要“以数字化助推城乡发展和治理模式创新，全面提高运行效率和宜居度，分级分类推进新型智慧城市建设”。
智慧城市作为信息技术与经济社会各领域深度融合的城市发展模式，已经成为城市发展的更高阶段与必然趋势，是社会治理体系和治理能力现代化的重要抓手。智慧城市主要借助一整套空间化、网络化、智能化和可视化的技术系统来支撑实体城市在数字世界的信息化映射，通过建立城市管理信息系统和创建新的城市管理体制，实现对城市运行的精准感知、高效管理和智能决策以及治理过程数字化、管控手段数字化、绩效评估数字化。这不仅仅涉及到新兴技术手段的广泛应用，更涉及到城市管理、运行体制和治理层面的重大变革。
综合来看，未来城市治理体系和治理能力现代化主要涉及五大关键领域：一是互联网与城市治理的新结合。互联网可以将原有条块化、碎片化的信息数据进行网络化整合，通过构建城市电子服务平台、健全公共信息资源库，突破传统的时间、空间限制，推动各部门共享信息和联动执法，有效突破信息孤岛，解决困扰基层治理的信息匮乏、协同支撑不足、重复采集录入等问题。二是大数据在辅助决策领域的广泛应用。一方面，可以通过对海量、完备、多样化的大数据进行分析、处理、挖掘，进而揭示城市治理相关问题的特征、规律与前景，实现城市治理决策科学化、政府服务高效化、社区治理精准化。另一方面，运用大数据技术整理和分析信息，可以实现公共服务供给的高效化、精细化和普惠化，政府可以据此科学推断并及时发出预警信号，实现多部门间的政府与公众间的信息共享。三是人工智能在优化城市管理服务流程方面的应用。人工智能技术有利于辅助政府做出复杂决策、及时响应需求与意愿聚合，催生数据化决策及智能化决策，推动政府决策的民主化和科学化，从而不断优化城市管理流程和服务流程，使城市管理和服务更贴近民众需求，更加人本化和优质高效。四是互联网技术引发的社会治理变革。“万物皆可联”的应用状态和众多集成性较好的App应用，进一步增加了电子政务用户使用的便利性。依托区块链提供的更加可信的合作环境，可以加快推进城市行政审批体制改革和放管服改革。
六、走好中国特色城市发展道路
坚定不移走中国特色城市发展道路，一方面要树立全国一盘棋思维，促进城市融入国家发展大局。另一方面，要基于城市和区域比较优势，形成差异化的发展战略和分工体系。中国有330多个地级行政区，2800多个县级行政区，约4万个乡镇和街道办事处，近70万个行政村。改革开放以来的经济高速发展所积累的资本和技术基础、门类齐全的产业体系以及区域空间的差异化，为当下中国构造了一个自东向西、从高收入后工业化经济到低收入农业经济形态的连续谱。相对于其他国家而言，中国的各级政府是有为政府。为了促进地方经济社会发展，都在不断地研究出台新的政策法规，导致新的经济社会现象和新的政策工具在全国各地不断涌现，这些政策实践都亟需系统的理论加以总结阐释。
2015年底，习近平总书记在中央城市工作会议上强调指出，“要建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路”，并基于我国城市发展的新阶段和新问题，提出了“一个尊重、五个统筹”的系统发展理念，即尊重城市发展规律，统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体。“一个尊重、五个统筹”理念的提出，是对世界城市发展规律和我国城市发展实践经验的高度总结和升华，为走好中国特色城市发展道路提供了重要的理论指引。
在新的历史起点上推动中华民族伟大复兴，必须坚持不懈地从我国城市发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、汲取新营养，加快构建具有中国特色的城市发展理论体系，在解决城市化与现代化矛盾问题上提出具有普遍适用性的中国方案。不仅可以为国内城市发展方向提供科学指引，也为全球城市特别是发展中国家的城市化进程提供有益借鉴。在国际和区域合作中，中国积极利用“一带一路”倡议、全球城市论坛等平台，推动城市规划、住房政策、交通治理和生态保护等先进经验交流共享，为实现更加公平、高效和可持续的全球城市治理体系注入新动力。
本文部分内容刊载入中国城市发展研究会主编的《中国城市年鉴2024》。
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