关键词：《旅游法》 旅游产业 升级
备受瞩目的《中华人民共和国旅游法》（下称《旅游法》）即将于2013年10月1日正式实施。作为我国改革开放初期就启动的立法项目之一，该法早在1988年便列入第七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，然而由于当时我国旅游业尚处于起步阶段，各方对立法涉及的基本问题不能达成共识，草案未能提请审议。此后的20余年时间里，社会各界要求制订旅游法的呼声始终不断。第十一届全国人大成立近两年之后的2009年12月，全国人大财经委员会牵头成立了20多个部门参加的起草组，并于2012年4月完成起草工作，经过一审和二审，《旅游法》于2013 年 4 月 25 日在全国人大常委会第二次会议上得以通过。
历经卅余年酝酿终将实施的《旅游法》将会给旅游产业发展及百姓旅游生活带来哪些现实的影响，一直是业界、学界、媒体和社会热议的话题。随着“十一”黄金周的到来，有关《旅游法》后旅游价格普遍上涨的论调也甚嚣尘上。纵观当前和过往对《旅游法》的各种解读，笔者以为，产业发展规律与产业升级需要，是一个不可或缺而却常被忽视的视角。
一、出台《旅游法》的背景何在
1．国内背景：旅游业已成为我国社会经济发展的重要领域，但与“国民经济战略性支柱产业和让人民群众更加满意的现代服务业”的目标尚有距离。改革开放30多年来，我国旅游业实现了从单纯外事接待到新的经济增长点再到国民经济支柱产业的转变，旅游已经成为重要的经济产业；旅游也从少数人的偶然消费变成大多数国民日常生活不可或缺的重要内容，旅游已经成为大众的生活方式；旅游带动经济、促进就业、改善民生、平衡地区差距的综合效应为各级政府所重视，旅游已经成为政府管理的重要方面；庞大的旅游市场和旺盛的消费潜力吸引了国内外各类资本和企业，旅游已经成为投资的重点领域。每年30 亿人次的国内旅游、8000万人次的出境旅游、1350万人的直接就业、1.4万家的星级酒店、2.5万家旅行社，2万多家景区景点、155万家农家乐、148个出境旅游目的地……所有这些都说明，旅游业已成为社会经济发展的重要领域。与此同时，因旅游行业的特殊性、发展的阶段性、国情的独特性，我国旅游发展中也出现了各种各样的问题，不少甚至成为遭人垢病、久治不愈的顽疾。至少以下三个问题尤为突出。一是旅游市场运行不规范，人民群众存在一定程度的不满意。长期以来，旅游行业低价竞争较为普遍，其中旅行社业的“零负团费”、“黑导”回扣、强迫购物等问题尤为明显；旅游景区门票价格连连上涨，旅游旺季知名景区大多人满为患、超载运行，不少景区管理水平和服务质量差强人意；分时度假、在线旅游销售等一些新兴领域处于监管的空白地带，消费者权益受损后无从投诉、无处受理等等。这些都引发社会对旅游行业产生一定程度的不满。二是旅游部门协调力度弱，“小马拉大车”现象较为严重。旅游业综合性很强，不管是传统意义上的食、住、行、游、购、娱“六要素说”还是现代产业经济理论中的“产业群”、“全产业链”概念，都说明旅游产业发展和旅游市场运行涉及到社会经济发展的诸多环节。就我国而言，在中央政府层面涉及到国务院20多个部委，就产业层面涉及110多个行业。然而长期以来，在法律缺位的情况下，旅游这一综合性产业只能依靠部门式的行政管理手段予以规范和协调。由此导致旅游公共服务欠缺、设施不足，旅游开发破坏环境的现象在不少地方屡禁不止，旅游市场监管不力与多头执法并存，旅游者投诉处理困难，旅游部门综合协调力度不大等问题长期存在。三是行业结构处于初级阶段，距离现代服务业还有很大距离。卅多年来，我国旅行社“散”、“小”、“弱”、“差”的格局并未有根本性的改变；景区景点身份各异而管理混杂，事业和企业交织，营利性和公益性难分，景区“两权分离”、“三权分离”、“门票经济”等问题饱受争议而长期难以解决；旅游房地产、在线旅游等各种旅游新业态不断涌现，但不少处于“野蛮成长”的初级阶段，法律监管体系不完善，行业管理相对缺位。总之，保持了卅多年高速发展的中国旅游业，其产业规模、产业影响、社会作用已不容小窥，但产业素质不高、产业发展粗放、产业竞争力不强也是不争的事实，而这一现实距离国务院41号文件中提出的把旅游业培育成为“国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的目标还有一定的距离。因此，在旅游业经历了起步期和成长期即将步入成熟期的关键时刻，通过立法的形式，将其纳入规范化发展轨道，推动旅游产业升级，提升旅游服务质量，就变得极为必要了。
2．国际背景：中国已成为世界旅游大国，但要实现世界旅游强国的发展目标还任重道远，我国旅游产业的国际竞争力还远远落后于国家整体的国际竞争力。经过30多年的发展，我国从世界旅游市场上一个初来者变成举世瞩目的世界旅游大国，国内旅游市场规模全球最大，出境旅游购买力世界第一，入境旅游全球排名第四。中国的旅游企业管理、旅游消费环境、旅游服务质量面临世界各地游客的检验；同时，中国旅游者也走向世界各地，成为世界评判中国社会经济发展和中国国家形象的重要方面。然而我们也应清醒地认识到，作为一个全球性旅游目的地和旅游客源地，中国还远远算不上是世界旅游强国。根据世界经济论坛（WEF）发布的最新《全球旅游业竞争力报告》，在所评价的140个国家和地区中，中国大陆排名第45位，不仅落后于发达国家，在亚太地区也仅列第10位。而在该机构发布的、涉及148个经济体的《全球竞争力报告》中，中国大陆则排名第29位。显然，作为世界第二大经济体的中国，其全球竞争力落后于经济发展，而旅游竞争力又落后于整体竞争力。在这其中，产业发展环境的不尽如人意、旅游可持续发展问题的日益严峻以及企业发展实力不强等都是重要原因。因此，从提升我国旅游业国际竞争力的角度而言，参照国际标准、国际惯例，借鉴各国在旅游发展成熟阶段所制定的旅游法，成为中国走向世界旅游强国的必然选择。
二、《旅游法》能够解决什么问题
《旅游法》的制定和出台，被认为是具有里程碑意义的重大事件。综合来看，其重大意义在于通过综合大法的形式，系统地明确了旅游产业发展中的各种关系，针对旅游产业长期存在的各种顽疾和面临的诸多难题提出了有效的解决办法，同时体现了对旅游产业未来发展的方向引导。
1．梳理关系。《旅游法》以综合法的形式全面梳理并明确规定了旅游产业发展中的主要关系，对各相关主体的权利责任都做出了系统规范。如上所述，旅游发展涉及面极广，包含了人与自然、政府与市场、中央与地方、企业与消费者、公共服务与商业经营等各种复杂的关系，涉及到各级政府及其相关部门、行业组织、各类旅游企业（尤其是旅行社、景区、酒店、在线旅游经营商等）及其供应商、旅游从业者、旅游者等各个主体。如此复杂的关系显然是以往的《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等行政法规所无法调节的。而《旅游法》采取综合立法的模式，从法律高度理清了这些主要关系，规范了各方的权利责任，既是促进法，也是行业管理法，同时是民商法。只有理清了这些关系、规范了各自权责，要根治长期困扰我国旅游发展的一些问题才有了可能。
2．根治流弊。《旅游法》以详尽的法律条文直指旅游发展中的各种顽疾和难题。例如针对旅游发展中存在的旅游部门协调力度小、旅游市场恶性竞争、旅游资源屡遭破坏、随意圈地设立景区收费、景区景点超载运营、门票涨价不规范、导游无薪无酬收取回扣、旅游者投诉处理困难、旅游安全救援欠缺乃至游客的不文明旅游行为，《旅游法》可谓是面面俱到、刀刀见血。从旅游运行机制到旅游合同执行，从政府职责分解到企业行为规范，从旅游规划编制到游客权益维护，从环境资源保护到游客文明行为，《旅游法》试图用法律的利剑，解决长期困扰旅游发展的各种顽疾和难题。
3．引导升级。在理顺关系同时根治流弊的基础上，《旅游法》还将国务院41号文件、“十二五”规划等提出的有关要求上升为法律，使其制度化、规范化。与此同时，在立法原则、思路、条款上，与现行法律和国际通行做法保持一致和有效衔接，力图整合旅游产业各要素和旅游活动全链条，构建政府统筹、部门负责、有分有合的综合协调、市场监督、投诉处理等机制，从而引导我国旅游业实现产业升级。
三、《旅游法》将给旅游产业带来哪些影响
《旅游法》颁布前后，相关讨论极其热烈。欢呼雀跃者有之，忧心忡忡的也不少。尤其是临近“十一”黄金周，有关《旅游法》实施后旅游价格将普遍上涨的论断更是充斥各大媒体。诚然，从短期来看，《旅游法》的实施将使一些依靠不正当低价竞争生存的旅行社退出市场或提高其包价旅游产品的直观价格。然而从长远来看，《旅游法》对旅游企业经营和旅游产业运行的影响还远不止于此。《旅游法》实施后对旅游产业及各行业都会带来深刻影响。
1．旅游产业管理将从部门管理走向综合管理。针对旅游部门协调力度弱的“小马拉大车”困境，《旅游法》不仅明确规定“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调”，同时要求“县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区内的旅游业发展和管理进行统筹协调”。因此中央层面在旅游综合管理方面可能将会设置新的组织机构或协调机制，各地也将出现与目前海南、北京等地旅游委员会相同的旅游管理机制。同时，《旅游法》还还明确了旅游主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等相关职能部门的责任。可以预见，未来的旅游产业管理架构将从部门管理走向综合管理，从而更好地满足这一综合性产业的发展需要。
2．景区景点的“门票经济”空间受到限制，公益类与商业类景区分类规范管理将更加明晰。针对社会反应较大的景区门票涨价、旅游开发造成资源破坏和旅游旺季人满为患等问题，《旅游法》要求所有景区“在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格”，规定“景区提高门票价格应当提前六个月公布”，“将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票”等。而对于利用公共资源建设的景区，则“实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨”；如拟收费或提高价格，“应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。同时规定，“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放”。由此可见，景区景点仅仅依靠关门收费、提高票价的“门票经济”做法将受到限制。尤其值得一提的是，相对于商业类景区而言，我国大部分景区都是利用公共资源建设的。根据中国社会科学院旅游研究中心课题组的调查，2012年我国145家5A级景区中，商业类景区仅占9%。91%的5A级景区都是依托于独特的自然资源、文化遗产和城市公共设施等吸引游客、开展经营的。对于这些具有准公共产品性质的景区，将在价格管理等方面与一般商业类景区有所区别。这也将推动景区管理体制的一系列变革。
3．旅行社业的优胜劣汰、行业洗牌成为必然，呼唤已久的垂直分工体系有望形成。有关旅行社及其相关人员和业务的条款，在《旅游法》中内容最多，几乎占整个篇幅的将近三分之一，规定也最为细致和全面，所受到的关注也最多。总体来看，《旅游法》不仅提高了规制旅行社的法律层级，进一步提高了对旅行社的法律要求，而且涉及问题极为全面。从旅行社的设立、旅行社的经营、旅行社的合同履行义务到法律责任承担，从挂靠承包、对旅游者各项权益的尊重，到保证金的缴纳与管理、供应商的选择、导游与领队的管理、包价旅游产品合同的约定等等，都做出了详细要求，并制定了明确的处罚规定。可以预见，《旅游法》实施后，旅游行业优胜劣汰和市场洗牌将不可避免。那些依靠零负团费低价揽客、用强迫购物、强迫自费进行不正当竞争的旅行社将难以生存，旅行社包价产品的价格将回归到合理范围，从而使突破以往价格竞争、恶性循环、“劣币驱除良币”的怪圈。旅行社业的产品创新、模式创新、服务提升、品牌建设等将受到更大重视，而这些无疑会推动旅行社业朝着更加合理的垂直分工体系方向发展。
4．酒店标准等级将得到严格执行，部分经营模式会发生变化。《旅游法》对酒店行业最直接的影响体现在两个方面。一是《旅游法》明确规定，“旅游经营者取得相关质量标准等级的，其设施和服务不得低于相应标准；未取得质量标准等级的，不得使用相关质量等级的称谓和标识。”由此，自称“超五星级”、“白金五星级”、“六星级”、“七星级”和所谓“精品酒店”的做法将被禁止。二是目前不少酒店通过租赁等形式将商场、餐厅等外包给外来企业经营，而《旅游法》规定，“住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的，应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任”。未来这一模式将会发生变化。
5．在线旅游等新兴行业将纳入法律规范。随着互联网的普及和旅游散客化趋势的增强，在线旅游网站近年来得到了快速发展，为大众提供原本属于旅行社经营业务的旅游服务，而其中不乏不具备从事旅游业务经营资格的企业钻了法律监管的空子。《旅游法》规定，“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可，并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息”。这一要求将在线旅游这一新兴行业也纳入到法律规范之下。不管是以携程为代表的在线旅行社，还是以去哪儿网为代表的旅游垂直搜索引擎，或者淘宝旅行、团购网站传统电子商务网站提供的销售平台，都将按照《旅游法》的要求对其线上、线下的业务进行整合与清理。
6．同属于旅游服务市场范畴的会议、商务会奖、境外考察、游学培训等领域不在《旅游法》管辖之列，而这些市场目前发展速度和规模也不容忽视，其法制化需求依然迫切。此外，对于舆论关注的公款旅游问题，也不是《旅游法》所涉及的内容，这些还需要政府外包服务业的完善及其立法的规范。
参考文献：
[1] 全国人大常委会办公厅, 中华人民共和国旅游法（全国人民代表大会常务委员会公报版）[M],中国民主法制出版社, 2013
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[4]杨晓红, 杨国良, 从理念到制度——我国旅游法研究综述[J]. 河北法学, 2012(1)
[5] 韩玉灵,武冰欣,促进旅游业健康发展的重要保障——写在《 中华人民共和国旅游法》出台之际[J]. 前线, 2013(6)
作者：宋瑞，中国社会科学院财经战略研究院副研究员、旅游与休闲研究室副主任
来源：《价格理论与实践》2013年第9期
时间：2013年9月