今天非常荣幸有机会与大家分享我们的研究成果。我今天演讲的题目是“中国城市政府绩效预算改革的制度变革、领导力与领导策略：基于一个城市政府的案例研究”。演讲内容主要包括三个方面：第一，主要跟大家分享一下开展这个研究的背景；第二，以中国一个城市政府为案例研究对象，对话制度性理论构建解释性框架，重点围绕三个研究问题展开分析：一是为什么该城市要推动绩效预算改革？二是有哪些因素推动或限制该城市改革的进程？三是在改革中，财政部门领导者是如何冲破困难推动改革成行的？第三，最后一部分就是提出一些思考和结论。我们希望能够在实践与理论之间建立良好的对话，实现有效互动。 关于如何把很多的实践和我们的理论进行对话，这是我们作为研究者一直关注的问题，也是我要谈的第一个问题。在座的各位中，有很多来自实践部门的领导，对于实践你们比我们懂得多，里面的实践、里面的故事、里面的问题，你们比我们研究者更了解。像刚才财政部郑处长说的，我们需要把中国过去十几年的改革历程、经验、困惑等通过有效的方式讲给国际和各国朋友听。我们作为研究者非常愿意承担这个责任。通过研究者的视角去讲实践的故事，在理论与实践之间搭起桥梁，推动良性互动而非自说自话。在这里讲的不好的地方，也请实践部门领导们要给我们提出意见。我们更希望与发展中国家的研究者与实践者一道，互通有无，共同推动发展中国家的经验上升到理论，推动理论的发展。 我们研究的方法主要是案例研究，而研究对象主要是城市政府，尝试通过案例分析方法，对话制度主义理论，构造制度主义理论的解释框架。为什么选择中国的城市政府？大家都很清楚，一个政策要落地，最主要的还是城市政府如何去做。中国的城市政府，在绩效预算改革推动的十几年时间里，其实做很多的事情。在座的地方政府领导们，他们走在绩效预算改革的一线，遇到的困难最实际，实际工作远比我们看到的或者听到的内容更丰富。他们需要考虑，如何让政策落地，让很好的绩效评价的理论和政策能够与中国实践相结合，既能符合上层的要求，又能满足公民的需求，同时还能让改革适合中国本土的政治和行政文化，不至于水土不服。城市政府鲜活的改革故事，是我们选择其作为研究对象的主要原因。 接下来，进入我要讲的第二个问题，如何构建制度性框架来解释和分析中国城市政府的绩效预算改革，我们首先选择解释一个中部城市政府的绩效预算改革进程。重点关注前面提到的三个问题。第一个，案例城市为什么选择推动改革？中国从2003年党的十六届三中全会提出了要“建立绩效预算评价体系”开始，一方面自上而下地战略性引导绩效预算改革，另一方面配合自下而上的地方改革试点，同时总结试点经验反馈政策制定者重塑政策。对城市政府来说，因为党中央、国务院、中央政府有了大政方针，所以城市政府必须去做。不过，为什么要推动改革，每个城市也还有自己的改革背景。我们所研究的案例城市，自1994年分税制开始后的近五年时间里，财政收入直线下降，收支矛盾非常大。于是，绩效预算改革给该城市财政部门提供了一个很好的契机，去缓解收支矛盾。这就是制度主义理论中所讲的第一层次，宏观经济背景和政治背景。 第二个问题，案例城市政府是如何推动改革的？实际上我们来看绩效预算本身也是一种制度。在这个过程当中，绩效预算既受制于外部宏观因素的影响发生变化，其自身也存在制度变迁的发展特点。我们如何把相互的影响因素进行提炼，以为我们实践者在推动改革过程中解决困难提供依据和方向。总结起来，绩效预算不只是技术活，更是门艺术。我们需要了解它背后的文化背景，既有的规则传统，这些因素都会对整个组织参与绩效预算改革和参与绩效预算行为者的行为思想产生深刻的影响，进而影响绩效预算制度变迁。通过理论化之后，将有助于我们理解什么时候、什么方式能够比较好的推动预算改革。这也是我们研究要回答的第三个问题，即什么因素影响改革？ 在这个因素分析的过程中，我们有一个很大的发现，就是在中国的绩效预算改革这个领域，有一个最重要的因素就是领导人的作用，或者不能忽视绩效预算改革中，各层级领导者的积极作用。尤其是城市书记和市长、财政局局长、绩效科长这些直接负责推动实施改革的实践者。这些领导者对绩效预算概念的理解，推动改革的执行力，社会动员能力，整合利用资源的能力等等，都会直接或间接影响绩效预算改革的实际方向、效果。这也是中国绩效预算改革给制度主义理论发展做出的重要贡献。因为在传统的制度主义理论框架下，个人总被视为被动的，无法对制度产生深刻的影响。而中国城市政府改革案例恰恰反过来丰富了这样的一个理论。主要领导者个人如果有好的意愿、好的方法，会使用好的技术，在这个制度中是可以有所作为的。 我们研究中指出，领导能力在整个改革当中，主要表现在几个方面，第一个就是审时度势，看到什么时候应该做这件事情，如何推动，他要有这个能力。第二个要有统筹资源的能力。第三个就是要有社会动员的能力，第四个就是组织各种资源推动改革，协调利益的能力，第五个就是把改革成果制度化。 具体在我们研究的这个案例城市。在宏观经济和政治环境的背景下，地方政府财政部门的领导人，有很强的政治觉悟，能够审时度势的把握住这个机会，就是在大家都观望的时候，他率先与国际理论接轨，率先整合团队，调整组织结构，动员整个部门协调配合推动改革，他还利用周围资源，包括如何把他的理论想法，包括对政治要求的理解，推到这个城市书记和市长那里，将改革经验制度化。这些努力都为改革做好铺垫，接下来要做一些比较硬件和制度上的改革，包括在2000年左右进行部门预算改革，统筹了收入，对于支出的要求增加，如何进行规范支出等等这些一套财政体制改革，配着中央政府的这个财政体制改革，推动自身的财政体制改革。接下来就是打造一支有能力的团队，与第三方机构进行协商合作。并且注意在第三方的使用上，政府与第三方必须相互支撑，而不是此消彼长的关系。 所以我们通过这样的案例研究会发现，其实中国的地方政府有很丰富的经验，缺乏的就是我们更深入了解这个实践，从中把它理论化，让它能够更多的，无论从国际视野来讲，如何和国际经验对话，如何和国际的这种国家的各国的精英进行交流，同时理论化之后我们可以发现，我们可以做的事情其实无外乎那么几点，除了一定要关注技术性问题之外，我们也应该深刻认识到，因为绩效预算本身既是制度性的，所以必须同时考虑文化、传统、既有规则等影响因素。我们既然在绩效预算改革不可逆的国际化趋势下推动改革，那么我们就不能被动接受，而应该主动去考虑如何才能把这些事情做好。我们的理论框架正是希望能够通过案例研究方法解释清楚，应该如何做才能更好。 最后，我总结两点。首先，绩效预算不只是一门技术，而且是一门艺术，艺术背后有思想、有文化、有传统，更受到宏观制度因素的影响。我们需要共同思考。第二，绩效预算改革，基于我们的研究结论，更需要城市政府改革参与者尤其是领导者审时度势的抓住时机，运用战略眼光和方法推动实践，不断解决困难，推动公共财政资金使用更有效果，更满足于政策需求和民众需求。谢谢各位。 今天非常荣幸有机会与大家分享我们的研究成果。我今天演讲的题目是“中国城市政府绩效预算改革的制度变革、领导力与领导策略：基于一个城市政府的案例研究”。演讲内容主要包括三个方面：第一，主要跟大家分享一下开展这个研究的背景；第二，以中国一个城市政府为案例研究对象，对话制度性理论构建解释性框架，重点围绕三个研究问题展开分析：一是为什么该城市要推动绩效预算改革？二是有哪些因素推动或限制该城市改革的进程？三是在改革中，财政部门领导者是如何冲破困难推动改革成行的？第三，最后一部分就是提出一些思考和结论。我们希望能够在实践与理论之间建立良好的对话，实现有效互动。 关于如何把很多的实践和我们的理论进行对话，这是我们作为研究者一直关注的问题，也是我要谈的第一个问题。在座的各位中，有很多来自实践部门的领导，对于实践你们比我们懂得多，里面的实践、里面的故事、里面的问题，你们比我们研究者更了解。像刚才财政部郑处长说的，我们需要把中国过去十几年的改革历程、经验、困惑等通过有效的方式讲给国际和各国朋友听。我们作为研究者非常愿意承担这个责任。通过研究者的视角去讲实践的故事，在理论与实践之间搭起桥梁，推动良性互动而非自说自话。在这里讲的不好的地方，也请实践部门领导们要给我们提出意见。我们更希望与发展中国家的研究者与实践者一道，互通有无，共同推动发展中国家的经验上升到理论，推动理论的发展。 我们研究的方法主要是案例研究，而研究对象主要是城市政府，尝试通过案例分析方法，对话制度主义理论，构造制度主义理论的解释框架。为什么选择中国的城市政府？大家都很清楚，一个政策要落地，最主要的还是城市政府如何去做。中国的城市政府，在绩效预算改革推动的十几年时间里，其实做很多的事情。在座的地方政府领导们，他们走在绩效预算改革的一线，遇到的困难最实际，实际工作远比我们看到的或者听到的内容更丰富。他们需要考虑，如何让政策落地，让很好的绩效评价的理论和政策能够与中国实践相结合，既能符合上层的要求，又能满足公民的需求，同时还能让改革适合中国本土的政治和行政文化，不至于水土不服。城市政府鲜活的改革故事，是我们选择其作为研究对象的主要原因。 接下来，进入我要讲的第二个问题，如何构建制度性框架来解释和分析中国城市政府的绩效预算改革，我们首先选择解释一个中部城市政府的绩效预算改革进程。重点关注前面提到的三个问题。第一个，案例城市为什么选择推动改革？中国从2003年党的十六届三中全会提出了要“建立绩效预算评价体系”开始，一方面自上而下地战略性引导绩效预算改革，另一方面配合自下而上的地方改革试点，同时总结试点经验反馈政策制定者重塑政策。对城市政府来说，因为党中央、国务院、中央政府有了大政方针，所以城市政府必须去做。不过，为什么要推动改革，每个城市也还有自己的改革背景。我们所研究的案例城市，自1994年分税制开始后的近五年时间里，财政收入直线下降，收支矛盾非常大。于是，绩效预算改革给该城市财政部门提供了一个很好的契机，去缓解收支矛盾。这就是制度主义理论中所讲的第一层次，宏观经济背景和政治背景。 第二个问题，案例城市政府是如何推动改革的？实际上我们来看绩效预算本身也是一种制度。在这个过程当中，绩效预算既受制于外部宏观因素的影响发生变化，其自身也存在制度变迁的发展特点。我们如何把相互的影响因素进行提炼，以为我们实践者在推动改革过程中解决困难提供依据和方向。总结起来，绩效预算不只是技术活，更是门艺术。我们需要了解它背后的文化背景，既有的规则传统，这些因素都会对整个组织参与绩效预算改革和参与绩效预算行为者的行为思想产生深刻的影响，进而影响绩效预算制度变迁。通过理论化之后，将有助于我们理解什么时候、什么方式能够比较好的推动预算改革。这也是我们研究要回答的第三个问题，即什么因素影响改革？ 在这个因素分析的过程中，我们有一个很大的发现，就是在中国的绩效预算改革这个领域，有一个最重要的因素就是领导人的作用，或者不能忽视绩效预算改革中，各层级领导者的积极作用。尤其是城市书记和市长、财政局局长、绩效科长这些直接负责推动实施改革的实践者。这些领导者对绩效预算概念的理解，推动改革的执行力，社会动员能力，整合利用资源的能力等等，都会直接或间接影响绩效预算改革的实际方向、效果。这也是中国绩效预算改革给制度主义理论发展做出的重要贡献。因为在传统的制度主义理论框架下，个人总被视为被动的，无法对制度产生深刻的影响。而中国城市政府改革案例恰恰反过来丰富了这样的一个理论。主要领导者个人如果有好的意愿、好的方法，会使用好的技术，在这个制度中是可以有所作为的。 我们研究中指出，领导能力在整个改革当中，主要表现在几个方面，第一个就是审时度势，看到什么时候应该做这件事情，如何推动，他要有这个能力。第二个要有统筹资源的能力。第三个就是要有社会动员的能力，第四个就是组织各种资源推动改革，协调利益的能力，第五个就是把改革成果制度化。 具体在我们研究的这个案例城市。在宏观经济和政治环境的背景下，地方政府财政部门的领导人，有很强的政治觉悟，能够审时度势的把握住这个机会，就是在大家都观望的时候，他率先与国际理论接轨，率先整合团队，调整组织结构，动员整个部门协调配合推动改革，他还利用周围资源，包括如何把他的理论想法，包括对政治要求的理解，推到这个城市书记和市长那里，将改革经验制度化。这些努力都为改革做好铺垫，接下来要做一些比较硬件和制度上的改革，包括在2000年左右进行部门预算改革，统筹了收入，对于支出的要求增加，如何进行规范支出等等这些一套财政体制改革，配着中央政府的这个财政体制改革，推动自身的财政体制改革。接下来就是打造一支有能力的团队，与第三方机构进行协商合作。并且注意在第三方的使用上，政府与第三方必须相互支撑，而不是此消彼长的关系。 所以我们通过这样的案例研究会发现，其实中国的地方政府有很丰富的经验，缺乏的就是我们更深入了解这个实践，从中把它理论化，让它能够更多的，无论从国际视野来讲，如何和国际经验对话，如何和国际的这种国家的各国的精英进行交流，同时理论化之后我们可以发现，我们可以做的事情其实无外乎那么几点，除了一定要关注技术性问题之外，我们也应该深刻认识到，因为绩效预算本身既是制度性的，所以必须同时考虑文化、传统、既有规则等影响因素。我们既然在绩效预算改革不可逆的国际化趋势下推动改革，那么我们就不能被动接受，而应该主动去考虑如何才能把这些事情做好。我们的理论框架正是希望能够通过案例研究方法解释清楚，应该如何做才能更好。 最后，我总结两点。首先，绩效预算不只是一门技术，而且是一门艺术，艺术背后有思想、有文化、有传统，更受到宏观制度因素的影响。我们需要共同思考。第二，绩效预算改革，基于我们的研究结论，更需要城市政府改革参与者尤其是领导者审时度势的抓住时机，运用战略眼光和方法推动实践，不断解决困难，推动公共财政资金使用更有效果，更满足于政策需求和民众需求。谢谢各位。